Zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to tzw. zwolnienie „na raport”, czyli na własną prośbę. Jak była mowa w poprzednim artykule, stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnym, który charakteryzuje się brakiem równorzędności stron oraz władczymi rozstrzygnięciami organu wobec strony.

Jednakże zaznaczono, że ustawodawca wprowadził, w dokładnie 3 przypadkach, do tego stosunku element cywilnoprawny, tj. oświadczenie woli, są to: złożenie podania o przyjęcie do służby, wyrażenie zgody na mianowanie na niższe stanowisko oraz złożenie pisemnego raportu o wystąpienie ze służby. Przedmiotem tej publikacji będzie właśnie oświadczenie woli złożone w formie raportu o zwolnienie ze służby.

RAPORT O ZWOLNIENIE TO NIE PODANIE ADMINISTRACYJNE

Przez wiele lat w orzecznictwie ścierały się dwa poglądy prawne odnoszące się do raportu o zwolnienie ze służby. Jedne z nich, nawiązując do administracyjnego charakteru stosunku służbowego, stały na stanowisku, że raport taki stanowi podanie administracyjne (np. wyrok o sygn. akt II SA/Lu 71/00). Składając więc takie podanie, funkcjonariusz żądał wszczęcia postępowania administracyjnego, którego był stroną. Postępowanie to do samego końca miało charakter „wnioskowy”, funkcjonariusz zaś był uprawniony, aż do momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, do modyfikacji żądania lub rezygnacji z niego. Prawną konsekwencją tej koncepcji było uznanie, że to zasadniczo strona jest gospodarzem takiego postępowania, cofnięcie żądania zaś ma zawsze ten skutek, że postępowanie należały umorzyć. Stawały się więc raporty narzędziami walki z takim ukształtowaniem stosunku służbowego, w którym organ (strona służbowa) miał nadrzędną rolę.

Tego typu poglądy prawne już od 1999 r. ścierały się z przyjmowaniem i uznawaniem, że raport o zwolnienie ze służby stanowi oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Jednocześnie oświadczenie, mimo że miało charakter czynności cywilnej, wszczynało postępowanie administracyjne. Jednakże odmiennie niż w koncepcji podania administracyjnego, w momencie zakomunikowania organowi swej woli, policjant tracił władztwo nad złożonym raportem. W szczególności nie mógł go już cofnąć według swego uznania.

Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny 5 grudnia 2011 r. podjął w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt I OSP 4/11, w której uznał, że: Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby (...) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Jakkolwiek NSA orzekał w sprawie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, to jednakże zaznaczył, że powyższe stwierdzenie ma zastosowanie także do innych służb mundurowych, w tym do Policji. W dalszej kolejności sąd ten zauważył, że raport funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby z jednej strony zawiera oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego, z drugiej zaś wywołuje skutki procesowe, stanowiąc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest zatem czynnością materialnoprawną i procesową, a tym samym ma charakter mieszany. Oświadczenie to wiąże organ w takim zakresie, w jakim ustawodawca nakazuje zwolnić funkcjonariusza ze służby w określonym terminie. Nawiązanie stosunku służbowego następuje w warunkach dobrowolnego zgłoszenia się do służby, tym samym racjonalny ustawodawca umożliwił funkcjonariuszowi analogiczny, dobrowolny sposób rezygnacji z tej służby. Skoro nie ulega wątpliwości, że złożenie podania o przyjęcie do służby stanowi cywilistyczny aspekt stosunku służbowego, to i dobrowolny raport o zwolnienie powinien mieć taki charakter. Jednocześnie racjonalny ustawodawca, chroniąc interes społeczny wyrażający się jako interes służby, musiał przeciwdziałać sytuacjom, w których będzie on każdorazowo uzależniony od woli strony. Jeśli więc ustawodawca przewidział gwarancję rozwiązania tego stosunku na skutek woli strony, a nie tylko jej wniosku (co charakteryzuje klasyczny stosunek administracyjny), to jest oczywiste, że nadał takiemu wystąpieniu ze służby walor oświadczenia woli, a konsekwencją powyższego jest możliwość, a nawet konieczność stosowania do oceny tego oświadczenia – art. 61 k.c. Jak ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 473/10: Zwolnienie ze służby jest z mocy art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji konsekwencją zgłoszenia przez policjanta pisemnego wystąpienia ze służby w Policji. Wskazany przepis potwierdza zasadę dobrowolności służby w Policji, decydujące znaczenie ma bowiem oświadczenie woli o zgłoszeniu się do służby, jak i wystąpieniu z niej.

OŚWIADCZENIE WOLI

Jak wynika z art. 60 k.c.: Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Oznacza to, że każdy, podejmując taką czynność, musi liczyć się z wywołaniem nie tylko takich skutków, które leżą w jego zamierzeniu, lecz także takich, które wynikają z przepisu prawa.

Istotnym elementem dla oświadczenia woli jest chwila jego złożenia oraz możliwość jego odwołania. Jak wynika z art. 61 k.c.:  Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przepis ten limituje czas, w którym możliwe jest odwołanie oświadczenia woli. Zwolnienie ze służby stanowi tzw. sprawę osobową, tj. sprawę związaną z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającą z jego treści prawami i obowiązkami policjantów (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów). Zgodnie z treścią § 2 pkt 1 tego rozrządzenia: Policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową (…). Z treści pkt 2 § 2 wynika, że składa go bezpośredniemu przełożonemu. Jeżeli takie oświadczenie (o odwołaniu oświadczenia o rezygnacji ze służby) zostanie złożone już po tym, gdy rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby stał się ostateczny, ma walor wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Jak zauważył w wyroku z 19 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 915/09: Nie jest możliwa późniejsza zmiana w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu o zwolnieniu policjanta ze służby zapadłego w wyniku jego wystąpienia z tej służby (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji – Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, z późn. zm.). Tezę tę należy odczytywać właśnie jako brak obowiązku dokonania żądanej zmiany. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 318/10 stwierdził: Skoro dla podjęcia rozkazu o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji na jego wniosek, bez znaczenia pozostają przyczyny takiej decyzji policjanta, to nie mogą one tym bardziej uzasadniać zarzutu naruszenia tym rozkazem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WADY OŚWIADCZENIA WOLI

Cywilistyczna koncepcja oświadczenia woli powoduje znaczne ograniczenie możliwości podważenia złożonego oświadczenia na gruncie administracyjnym, sprowadzając je zasadniczo do takich zdarzeń, jak działanie pracownika lub organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa lub organu niewłaściwego. Są to sytuacje występujące niezwykle rzadko. Czym innym jest bowiem wyobrażenie strony o zaistnieniu tych przesłanek, a czym innym ich faktyczne zaistnienie. Logiczną konsekwencją, wynikającą z  uznania raportu o wystąpienie ze służby jako oświadczenia woli,  wydawałoby się zatem stosowanie też przepisów k.c. o wadach oświadczeń woli. W polskim systemie prawa wadami są: brak świadomości, błąd, pozorność, podstęp, groźba i zniekształcenie treści oświadczenia przez posłańca. Jednak w orzecznictwie sądowym pojawił się dualizm związany z problematyką uprawnień organów administracji publicznej do badania w toku postępowań administracyjnych wad oświadczeń woli. Początkowo uznawano, że organ Policji są uprawnione do takiego badania. Wyraz temu dał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 779/09, który stwierdził: Żądanie zwolnienia ze służby w Policji jest oświadczeniem woli w rozumieniu zasad kodeksu cywilnego, a zgodnie z treścią art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Z kolei odwołanie oświadczenia jest skuteczne, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Natomiast uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82–87 k.c. Oznaczało to konieczność dokonywania ustalenia istnienia wad przez organ w postępowaniu administracyjnym, którego wynikiem byłby w pewnej mierze zainteresowany, a także trybu, w którym miałby tego dokonywać. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1214/14 orzekł, że: Organy administracyjne nie są władne do badania wad oświadczeń woli, bo może to nastąpić tylko na drodze sądowej. Zatem nie mogły stwierdzić, czy raport o wystąpieniu ze służby funkcjonariusz Policji złożył w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, w błędzie co do treści czynności prawnej, czy pod wpływem groźby bezprawnej. W efekcie uznano, że badanie istnienia wad oświadczenia woli nie należy do kompetencji organów Policji.

TERMIN ZWOLNIENIA

Ustawodawca wyznaczył 3-miesięczny okres na zwolnienie policjanta ze służby. Oznacza to, że w tym terminie organ musi wydać rozkaz personalny i zakończyć stosunek służbowy funkcjonariusza. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że organ nie jest w tej mierze związany wnioskami policjanta. Oczywiście, może je uwzględnić, jednakże brak przedmiotowego nie wpływa na prawidłowość i skuteczność rozstrzygnięcia. Wyraził to m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 26 października 2017 r. w sprawie III SA/Gd 754/17, podnosząc: Błędne jest stanowisko, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza prośby o zwolnienie go ze służby, organy są związane podaną we wniosku datą zwolnienia ze służby. Raport policjanta o zwolnienie ze służby jest dla organu o tyle wiążący, o ile wyraża wolę odejścia ze służby. Kwestia zaś terminów, sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi, być przez organ uwzględniona.

Jeżeli organ decyduje się na zwolnienie policjanta w ostatnim dniu ustawowego terminu, a tenże składa odwołanie od rozkazu, wówczas jest rzeczą pewną, że ostateczny termin zwolnienia ze służby przypadnie później niż wyznaczone ustawowo 3 miesiące. Nie powoduje to jednakże wadliwości rozkazu personalnego. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1239/12: Jeżeli policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek zgłoszonego wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do 3 miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóciłoby się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Obecnie jest to pogląd ugruntowany i w pełni akceptowalny przez sądownictwo administracyjne. W praktyce oznacza to określenie przez organ II instancji innej, nowej daty zwolnienia ze służby, która będzie późniejsza i będzie przypadała po upływie 3 miesięcy, licząc od dnia wszczęcia postępowania.

OBLIGATORYJNOŚĆ ZWOLNIENIA

Przyjmuje się, że organ jest związany złożonym przez policjanta oświadczeniem woli. Wynika to chociażby z użytego określenia czasownikowego „zwalnia się”. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok o sygn. akt III SA/Łd 1013/12): Zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma zatem charakter obligatoryjny, gdyż ustawodawca użył w nim sformułowania „zwalnia się”. Zauważyć przy tym należy, że zwolnienie ze służby jest w tym przypadku konsekwencją złożenia oświadczenia woli o wystąpieniu funkcjonariusza ze służby. Pogląd ten jest jednakże słuszny tylko w przypadku, gdy wobec policjanta nie toczy się inne postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby na innej podstawie. Zatem organ jest nie tylko uprawniony do kontynuowania wcześniej wszczętego postępowania o zwolnienie ze służby, lecz także do wszczęcia takiego postępowania w okresie 3 miesięcy licząc od daty złożenia oświadczenia woli i wystąpieniu ze służby. Złożenie takiego raportu nie stanowi przeszkody procesowej. Pogląd ten stał się kanwą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 870/13, który stwierdził: Właściwy organ Policji po otrzymaniu wniosku policjanta o zwolnienie ze służby złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) powinien zwolnić go w terminie do 3 miesięcy, ale tylko wówczas, gdy w tym terminie nie zostało wszczęte z urzędu przeciwko policjantowi postępowanie o zwolnienie go ze służby na innej podstawie, w tym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Pogląd ten został podtrzymany i rozwinięty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2016 r. I OSK 1481/14: „Jeżeli organ do upływu terminu przewidzianego w art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 355) dysponuje inną podstawą do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, to wybór dokonywanego zwolnienia należy do uprawnionego organu. W takich przypadkach wniosek policjanta o zwolnienie go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy nie ma bezwzględnego pierwszeństwa. W razie zaistnienia odrębnych, samoistnych przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 1 lub ust. 2 ustawy organ władny jest zdecydować o innej podstawie wykluczenia policjanta z grona funkcjonariuszy omawianej formacji. Nie ma więc raport o zwolnienie charakteru absolutnego. Przy czym orzecznictwo, jak widać, nie ogranicza możliwości zwolnienia na innej podstawie prawnej tylko do sytuacji zaistnienia innej podstawy obligatoryjnej (art. 41 ust. 1 ustawy o Policji), lecz także do przypadków fakultatywnego zwolnienia ze służby. Jest to wyraz administracyjnego charakteru stosunku służbowego, w którym oświadczenie woli stanowi jedynie wyraz dobrowolności świadczenia służby istniejący po stronie policjanta, który w taki sposób komunikuje możliwość skorzystania z konstytucyjnego prawa do wolności wyboru zatrudnienia.

mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA

radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP