Należy także wskazać, że zasady funkcjonowania związków zawodowych określa ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854, z późn. zm.), natomiast jak wynika z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z tym że określone w przepisach prawa uprawnienia w sprawach indywidualnych przysługują zakładowej organizacji związkowej, jeżeli jej członkiem jest co najmniej jeden policjant, inny niż ten, którego w danej sprawie reprezentuje zakładowa organizacja związkowa.
Rola związku
Ustawa o Policji przewiduje udział związków zawodowych w postępowaniu o zwolnienie policjanta ze służby w Policji, bowiem zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. Tak stanowi art. 43 ust. 3. Ten przepis dotyczy dwóch przesłanek zwolnienia ze służby – mianowicie ważnego interesu oraz popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie. Ratio legis takiego unormowania wynika, po pierwsze, z fakultatywności tych podstaw zwolnienia, a po drugie – i to jest może istotniejsza kwestia – z ich uznaniowości. O ile pozostałe przypadki zwolnienia wymienione w art. 42 ust. 2 pkt 1–4, 6–7 i 9–10 opierają się na zdarzeniach o charakterze materialnym, o tyle ustalenie zaistnienia ważnego interesu służby uzasadniającego zwolnienie z niej oraz ustalenie oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego z jednoczesnym uznaniem, że uniemożliwia to dalszą służbę, mają charakter oceny. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć analogicznych rozwiązań przewidzianych w Kodeksie pracy. O zamiarze wypowiedzenia pracownikowi umowy o pracę zawartej na czas określony lub umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony pracodawca zawiadamia na piśmie reprezentującą pracownika zakładową organizację związkową, podając przyczynę uzasadniającą rozwiązanie umowy (art. 38 § 1). Przy czym w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, przepisu tego się nie stosuje.
Wniosek zainteresowanego
Należy podkreślić, że udział związków zawodowych w postępowaniu o zwolnienie policjanta ze służby jest realizowany wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Oznacza to, że odmiennie niż w przypadku pracowników cywilnych organ Policji nie będzie dokonywał zawiadomienia właściwej organizacji związkowej z urzędu. Aby uruchomić udział związków zawodowych w toku postępowania, policjant jest obowiązany do wskazania organizacji związkowej, którą należy powiadomić. Jak wynika z art. 43, policjant może wskazać zakładową organizację związkową, o której mowa w ust. 3, w terminie trzech dni od dnia doręczenia wezwania w sprawie wskazania takiej organizacji. Zgodnie z treścią art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tego przepisu należy wywieść zapisany w art. 43 ust. 4 na końcu (in fine) obowiązek powiadomienia strony takiego postępowania o możliwości wskazania organizacji związkowej uprawnionej do zajęcia stanowiska w sprawie. Termin trzech dni należy liczyć zgodnie z przepisami kpa, a zatem przy jego obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, zaś upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (art. 57 § 1). Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało m.in. nadane w polskiej placówce pocztowej albo złożone bezpośrednio w siedzibie organu. Przy czym trzeba zwrócić uwagę, że w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organem prowadzącym sprawę w pierwszej instancji jest właściwy komendant wojewódzki. Zatem pisma złożone w komendzie, w której policjant pełni służbę, jeśli nie jest nią komenda wojewódzka Policji mogą zostać uznane za spóźnione, gdy dotrą do organu prowadzącego postępowanie po upływie wyznaczonego terminu.
Opinia związku
Wskazana przez policjanta zakładowa organizacja związkowa sporządza opinię w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wniosku o sporządzenie opinii. Wola funkcjonariusza, aby konkretna organizacja związkowa objęła go ochroną, nie jest dla tej organizacji wiążąca. Oznacza to, że nie ma ona obowiązku wydania opinii. Co istotniejsze, policjantowi nie służy żadne roszczenie wobec wskazanej organizacji o wydanie opinii. Odmiennie jest w przypadku organu prowadzącego postępowanie – ma on bowiem obowiązek zwrócenia się do wskazanej przez policjanta organizacji związkowej o zajęcie stanowiska. Jak słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1968/21: „Zasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organizacji związkowej do merytorycznej wypowiedzi w kwestii zapowiedzianego zwolnienia policjanta ze służby. Organizacja związkowa ma tym samym prawo – bez podania przyczyn – uchylić się od wyrażenia omawianej opinii. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę realizacji wymogu przewidzianego w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji”. W jeszcze innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: „Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby w tej formacji na określonej w nim podstawie prawnej ani od uzyskania zgody związku zawodowego, ani uzyskania w tym zakresie jakiejkolwiek opinii właściwej organizacji związkowej. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga jedynie «zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów». Organ Policji ma zatem jedynie obowiązek «zasięgnięcia» takiej opinii, czyli musi zwrócić się do odpowiednich władz zakładowej organizacji związkowej o wyrażenie opinii. Zakres pojęciowy zwrotu «zasięgnięcie opinii» i «uzyskanie opinii» jest bowiem różny. Nie można uzależniać działań organu Policji od spełnienia warunków, których ustawodawca wprost nie przewidział. Zakładowa organizacja związkowa ma prawo przedstawić w zakreślonym terminie, bez podania uzasadnienia, opinię pozytywną bądź negatywną, ale również uchylić się od jej wyrażenia. Dla organu Policji treść wyrażonej przez zakładową organizację związkową opinii nie jest wiążąca, co oznacza, że wprawdzie powinien on rozważyć wyrażone w niej stanowisko, ale nie musi tego stanowiska uwzględnić” (wyrok z 25 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3009/18).
Brak wskazania lub opinii
Powyższy pogląd znalazł bezpośredni wyraz w brzmieniu art. 67 ust. 6 ustawy o Policji, który wszedł w życie 27 października 2019 r. i stanowi, że w przypadku, gdy policjant w terminie, o którym mowa w ust. 4, nie wskazał zakładowej organizacji związkowej albo zakładowa organizacja związkowa w terminie, o którym mowa w ust. 5, nie przekazała opinii, zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej.
Należy podkreślić, że zajęcie stanowiska przez organizację związków zawodowych nie stanowi procedury współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 kpa. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, jest obowiązany przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Bardzo często w skargach do wojewódzkich sądów administracyjnych pojawia się zarzut naruszenia ww. przepisu i skorelowanego z nim art. 145 § 1 pkt 6 kpa jako podstawy wznowienia postępowania. Jednakże takie zarzuty są błędne co do swej istoty. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że związki zawodowe nie są organami w rozumieniu przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 3 kpa przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, tj. takie, które są uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Organ współdecydujący, a więc biorący bezpośredni i obligatoryjny udział w procesie orzeczniczym, zajmuje swoje stanowisko w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia.
Z art. 1 ustawy o związkach zawodowych wynika, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Organy państwowe, samorządu terytorialnego i pracodawcy są obowiązani traktować jednakowo wszystkie związki zawodowe. Z takiego ukonstytuowania związków zawodowych wynika jednoznacznie, że ustawodawca odróżnia je od organów administracji publicznej. Tym samym podmiot ten nie wydaje postanowień w rozumieniu art. 123–126 kpa. Organ Policji prowadzący postępowanie nie jest związany stanowiskiem organizacji związkowej. Powyższy pogląd ma charakter ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych. Ustawodawca nie wprowadził bowiem takiego rozwiązania.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska, radca prawny