W poprzednim artykule została omówiona odpowiedzialność, którą Skarb Państwa ponosi za szkody powstałe przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta zostaje ustalona w toku postępowania cywilnego przez sąd powszechny. Sąd w wyroku orzeka o zapłacie na rzecz powoda określonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania i/lub zadośćuczynienia.
W momencie uprawomocnienia się takiego wyroku i jego wykonania wzajemne roszczenia między Skarbem Państwa (SP) a powodem wyczerpują się. Nie oznacza to jednak, że sprawa zostaje zakończona. Wręcz przeciwnie, w tym momencie rozpoczyna się kolejny etap: ustalenie, który funkcjonariusz publiczny (pracownik) jest odpowiedzialny za powstanie szkody poniesionej przez Skarb Państwa.
Powyższe następuje na podstawie przepisów ustawy z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2349, z późn. zm.). Takie rozwiązanie wynika wprost z art. 9 ww. ustawy, który stanowi, iż w razie wyrządzenia szkody osobie trzeciej przez funkcjonariusza przy wykonywaniu obowiązków służbowych wyłącznie obowiązany do naprawienia szkody, na zasadach określonych przepisami Kodeksu cywilnego, jest SP reprezentowany przez organ lub jednostkę, w których funkcjonariusz pełnił służbę w chwili wyrządzenia szkody. Funkcjonariusz ponosi przewidzianą w przepisach ustawy odpowiedzialność wobec SP, który naprawił tę szkodę.
WINA
Jak wynika z art. 1 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze ww. służb ponoszą odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez nich wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków służbowych. Przy czym niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków służbowych musi być zawinione przez funkcjonariusza. Ustawodawca nie zdefiniował jednak pojęcia winy, zatem należy odnieść się do rozumienia tego pojęcia na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 415 kc, kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia. Cywilistyka, opierając się na założeniach i rozwiązaniach prawa karnego, przyjmuje istnienie winy umyślnej i nieumyślnej. W wypadku winy umyślnej sprawca chce wyrządzić szkodę lub co najmniej świadomie godzi się na jej powstanie. W wypadku winy nieumyślnej szkoda jest wynikiem niedołożenia przez sprawcę należytej staranności. Zatem wina to nic innego jak relacja psychiczna sprawcy do czynu (wina umyślna) lub możliwości postawienia sprawcy zarzutu niewłaściwego zachowania się (wina nieumyślna). Dla oceny, czy zachowanie sprawcy było zawinione i w jakim stopniu, należy w pierwszej kolejności ustalić, jakiego wzorca zachowania można było od sprawcy oczekiwać oraz w jakim stopniu zachowanie sprawcy od tego wzorca odbiegało.
W związku z tym, że funkcjonariusze odpowiadają za szkodę wyrządzoną wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków służbowych, to wzorzec zachowania kreują przepisy prawa oraz polecenia przełożonych.
W nauce prawa cywilnego rozróżnia się winę nieumyślną polegającą na lekkomyślności oraz niedbalstwie. Uważa się, iż lekkomyślność jest wyższym stopniem zawinienia niż niedbalstwo. Trzeba pamiętać, że nie w każdej sytuacji taka systematyzacja będzie uzasadniona. Lekkomyślność polega na tym, że sprawca przewiduje, iż jego działanie może wyrządzić szkodę, jednak bezpodstawnie uznaje, iż skutku takiego uniknie. Niedbalstwo zaś polega na tym, że sprawca nie przewiduje, iż jego działanie może wyrządzić szkodę, chociaż powinien taki skutek przewidzieć. Pojęcie to jest związane przede wszystkim z niedołożeniem należytej staranności. Jednocześnie naruszenie wzorca zachowania nie przesądza jeszcze o możliwości przypisania winy w postaci niedbalstwa lub lekkomyślności. Decyduje o tym dopiero ocena tego, czy w określonych okolicznościach można było od sprawcy obiektywnie oczekiwać zachowania zgodnego z wzorcem. Podobnie jak prawo karne, cywilistyka zna bowiem okoliczności wyłączające ponoszenie winy, np. działanie pod wpływem gróźb czy też działanie w stanie wyższej konieczności.
Przypisanie zaś funkcjonariuszowi konkretnego rodzaju winy ma istotne znaczenie dla zakresu odpowiedzialności funkcjonariuszy. Zgodnie
z art. 8 ustawy, jeżeli funkcjonariusz umyślnie wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia w pełnej wysokości.
WINA NIEUMYŚLNA
W przypadku zaś ustalenia, iż sprawca działał z winy nieumyślnej, jest on obowiązany do zapłaty pełnego odszkodowania, jednakże nie więcej niż do kwoty trzymiesięcznego uposażenia, jakie jemu przysługuje (art. 6 ust. 1 ustawy). Za zgodą szefa jednostki funkcjonariusz może naprawić szkodę przez przywrócenie do stanu poprzedniego w całości. Negatywną przesłankę stanowi interes SP w zastosowaniu takiego rozwiązania. Taka możliwość nie będzie miała zastosowania w odniesieniu do naprawienia szkody będącej wynikiem konieczności wykonania przez SP wyroku, na mocy którego SP musiał zapłacić odszkodowanie i/lub zadośćuczynienie w trybie art. 417 i nast. kc. Skoro bowiem powstała w ten sposób szkoda ma wyłącznie wymiar uszczuplenia wyrażonego w pieniądzach, nie jest możliwe jej naprawienie w drodze świadczenia innego niż pieniężne.
Ustawodawca przewidział dla funkcjonariuszy działających z winy nieumyślnej pewnego rodzaju „bonusy”. Mianowicie możliwe jest pod określonymi warunkami odstąpienie od dochodzenia roszczeń lub ich ograniczenie. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy można odstąpić od dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej nieumyślnie, w przypadku gdy:
a) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu nie uzyska się odszkodowania w kwocie co najmniej równoważącej przewidywane koszty jego dochodzenia i egzekucji;
b) zachodzą szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej lub materialnej funkcjonariusza odpowiedzialnego za szkodę i pozwala na to interes SP; c)w związku z wyrządzoną szkodą funkcjonariusz poniósł odpowiedzialność karną, dyscyplinarną lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a wymierzona kara stanowi wystarczającą dolegliwość.
W przypadku stwierdzenia, iż wina policjanta ma charakter nieumyślny, możliwe jest zawarcie ugody. Może to być ugoda pozasądowa, jak i zawarta w trakcie postępowania sądowego. Ugodę zawierają z jednej strony organ lub jednostka reprezentująca interesy SP, a policjant z drugiej strony. Artykuł 7 ustawy umożliwia w ramach takiej ugody wynegocjowanie obniżenia wysokości odszkodowania poniżej wskazanego w art. 7 ust. 1 limitu wysokości trzymiesięcznego uposażenia. Przy ocenie możliwości obniżenia odszkodowania ustawodawca nakazał uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności stopień winy funkcjonariusza i jego stosunek do obowiązków służbowych. Ustawodawstwo polskie poza rozróżnieniem na winę umyślną i nieumyślną nie uregulowało kwestii stopniowania winy, aczkolwiek pojęciem tym posługuje się zarówno w ustawach, jak i orzecznictwie sądowym i nauce prawa. Obniżenie wysokości odszkodowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy policjant działał z winy nieumyślnej. Historycznie rzecz ujmując, można przyjąć (mimo że prawo karne odeszło od takiego prawnego rozróżnienia stopni winy nieumyślnej), iż stopnie winy nieumyślnej sprowadzają się do lekkomyślności albo niedbalstwa wynikającego bądź to z nieostrożności działania, bądź to z nieuwagi. W przypadku, gdy funkcjonariusz nie wykona postanowień zawartej ugody, sąd pracy nadaje jej klauzulę wykonalności i podlega ona wykonaniu w trybie Kodeksu postępowania cywilnego (egzekucja). Zatem SP nie musi już występować na drogę procesu cywilnego przeciwko policjantowi, a jedynie przedstawia sądowi zawartą ugodę.
WYŁĄCZENIE ODPOWIEDZIALNOŚCI FUNKCJONARIUSZA
Jak wskazano wyżej, funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą tylko za zawinione zachowania polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązków służbowych, tylko za rzeczywiste straty i tylko za normalne następstwa swego działania i zaniechania. Miarą odróżniającą zachowania zawinione od niezawinionych jest należyta staranność w wykonywaniu obowiązków służbowych. Funkcjonariusz nie może ponieść odpowiedzialności ponad to, co SP wydał w wykonaniu wyroku zasądzającego odszkodowanie i/lub zadośćuczynienie. Wynika z tego, iż w ramach tzw. przeniesienia odpowiedzialności, czy też wyrównania szkody, którą poniósł SP, jest miarodajna wyłącznie wysokość świadczeń, jakie orzekł sąd. Można się zastanawiać, czy szkodą będą również koszty postępowania zasądzone od pozwanego SP na rzecz powoda. Co do zasady zostają one poniesione w związku z przegranym procesem. Najczęściej stanowią one zryczałtowaną „zapłatę” za to, że powód musiał dochodzić swych roszczeń przed sądem powszechnym. Teoretycznie mogą zostać zaliczone na poczet szkody, którą pokrył SP na skutek przegranego procesu w sytuacji, gdy szkoda odniesiona przez osobę trzecią była zawiniona przez funkcjonariusza.
Jednocześnie ustawodawca wprowadził dwa wyłączenia powodujące zniesienie odpowiedzialności funkcjonariusza. Z art. 4 ustawy wynika, iż funkcjonariusz nie ponosi odpowiedzialności majątkowej za szkodę w takim zakresie, w jakim organ lub jednostka albo inna osoba przyczyniły się do powstania szkody lub jej zwiększenia, a także wynikłą w związku z działaniem w granicach dopuszczalnego ryzyka. Mając na uwadze okoliczność, iż proces jest właśnie niczym innym jak dopuszczalnym ryzykiem, bo w końcu któraś ze stron musi go przegrać, zasądzone i wypłacone koszty postępowania możliwe są do zakwalifikowania jako wydatki ponoszone w ramach wyłączeń. Określenie przyczynienia się do powstania szkody jest kluczowym elementem postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia funkcjonariuszy odpowiedzialnych majątkowo względem SP. Elementem, którego pominąć nie można, podobnie jak badania zaistnienia dopuszczalnego ryzyka.
DROGA SĄDOWA, CIĘŻAR DOWODU, PRZEDAWNIENIE
Te kwestie mają istotne znaczenie w kontekście art. 3 ustawy. Wynika z niego bowiem, że ciężar dowodu w zakresie ustalenia okoliczności uzasadniających odpowiedzialność funkcjonariusza oraz wysokość wyrządzonej szkody będą spoczywały w przypadku policjantów na jednostce Policji. Przy tym trzeba zauważyć, że wysokość szkody będzie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym, a to oznacza, że nie będzie możliwe jej kwestionowanie. Prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony czy sąd, który go wydał, ale ma skuteczność zwaną erga omnes, czyli wobec wszystkich podmiotów obrotu prawnego.
Wyrażona w ww. przepisie prawa zasada rozkładu ciężaru dowodu w swej intencji opiera się na zasadach dowodzenia winy wynikających z procesu karnego, co oznacza, że to nie policjant ma obowiązek dowieść, iż nie jest odpowiedzialny za powstanie szkody, ale jednostka Policji musi udowodnić i wykazać, że to ta konkretna osoba lub osoby ponoszą odpowiedzialność. Jednocześnie postawa policjanta nie musi mieć charakteru biernego. Choć nie wynika to wprost z przepisów ustawy, to jednakże nie można wykluczyć możliwości istnienia inicjatywy dowodowej po stronie policjanta. Może on zatem w toku czynności podjętych w celu ustalenia osoby odpowiedzialnej za powstanie szkody wykazywać argumenty i dowody świadczące w jego ocenie o tym, że nie ponosi odpowiedzialności za szkodę albo że zachodziły okoliczności wyłączające winę.
W sytuacji braku dobrowolności zapłaty odszkodowania (co jest dokonywane na wezwanie) organ ma podstawy do wystąpienia z pozwem przeciwko funkcjonariuszowi. Jak wynika z art. 15 ustawy, spory dotyczące odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy rozpoznają sądy pracy oraz sądy pracy i ubezpieczeń społecznych.
Roszczenie SP wobec funkcjonariusza przedawnia się zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu pracy (art. 14 ustawy). Z tym że termin ten dla omawianej sytuacji (wyrządzenia przez funkcjonariusza szkody osobie trzeciej) liczy się od zaspokojenia przez SP roszczenia tej osoby. Zgodnie z art. 291 § 1 i § 2 kp roszczenia ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednakże roszczenia pracodawcy o naprawienie szkody, wyrządzonej przez pracownika wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych, ulegają przedawnieniu z upływem jednego roku od dnia, w którym pracodawca powziął wiadomość o wyrządzeniu przez pracownika szkody, nie później jednak niż z upływem trzech lat od jej wyrządzenia.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP