Zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 ustawy o Policji: policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.
NIEUMYŚLNOŚĆ
W polskim systemie prawa karnego nieumyślnie można popełnić wyłącznie występki, tj. czyny zabronione zagrożone grzywną powyżej 30 stawek dziennych albo powyżej 5000 złotych, karą ograniczenia wolności przekraczającą miesiąc albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc. Przy czym czyn zabroniony popełniony jest nieumyślnie, jeżeli sprawca, nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia go jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. Nieumyślność wiąże się z działaniem w ramach tzw. reguł ostrożności. Reguły te określają, jak należy zachować się w konkretnych realiach, po to, by zminimalizować istniejące lub potencjalne zagrożenia dla dobra chronionego prawem, przy jednoczesnym korzystaniu z tego dobra w życiu codziennym. Zatem musi istnieć pewien wzorzec zachowania, który jest znany sprawcy lub powinien mu być znany. Czyn zabroniony może zostać popełniony w sposób świadomie nieumyślny lub nieświadomie nieumyślny. Rodzaj nieumyślności nie determinuje sprawstwa czynu.
ZWIĄZANIE ORGANU
Jeżeli według organu ścigania czyn został popełniony nieumyślnie, znajdzie to wyraz w opisie czynu. Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie. Postępowanie o zawieszenie jest postępowaniem administracyjnym, które toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem to organ prowadzi postępowanie dowodowe. Jednym z kluczowych dowodów będzie właśnie postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Wobec powyższego organowi nie będzie przysługiwało prawo weryfikacji zasadności postawionych zarzutów. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 757/17: Dla zastosowania wobec policjanta środka z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji wystarczającą przesłanką był fakt wszczęcia postępowania karnego o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a będące tego rodzaju, że uzasadnia obawę o należyte wykonywanie obowiązków przez policjanta. Zadaniem organu Policji – przełożonego policjanta – nie jest badanie okoliczności czynu (…). Dotyczy to także drugiej sytuacji uzasadniającej zawieszenie w czynnościach służbowych, czyli wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika z art. 134i ustawy o Policji, przełożony w sprawach dyscyplinarnych wszczyna postępowanie dyscyplinarne, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego: a) z własnej inicjatywy, b) na wniosek bezpośredniego przełożonego policjanta, c) na polecenie wyższego przełożonego, d) na żądanie sądu lub prokuratora, jak też może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna się z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, policjanta zaś, co do którego wydano takie postanowienie, uważa się za obwinionego. Warto zauważyć, że ustawa posługuje się pojęciem „z dniem wydania”. Tym samym skutki wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sferze zawieszenia w czynnościach służbowych nie zostały uzależnione od doręczenia takiego postanowienia, a jedynie od jego wydania. W praktyce zdarza się, że zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i rozkaz personalny o zawieszeniu w czynnościach służbowych mogą trafić do adresata tego samego dnia. Jest wobec tego rzeczą oczywistą, że przed datą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie jest możliwe wydanie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, nawet jeżeli w sprawie toczyły się czynności wyjaśniające.
Istotą zawieszenia w czynnościach służbowych w warunkach, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy, jest ochrona interesu służby lub ochrona interesu toczącego się postępowania.
DOBRO SŁUŻBY
Jak wskazuje art. 39 ust. 2 ustawy, przesłanką zawieszenia w czynnościach służbowych jest wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub w razie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jednakże pod warunkiem, że zawieszenie jest celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.
Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się w opisie normy prawnej pojęciem „dobra służby”. Jest to więc taka sama wartość, która występuje w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i determinuje zwolnienie ze służby, aczkolwiek inaczej nazwana. W nauce prawa funkcjonuje zasada jednolitości znaczenia pojęć w całym akcie prawnym, chyba że wprost z treści normy wynika co innego. Dobro służby jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo, ponadto bardzo obszernym semantycznie, jednakże to wciąż ta sama kategoria zdarzeń. Zatem należy przyjąć, że pojęcia „dobra służby” (art. 39 ust. 2) i „ważnego interesu służby” (art. 41 ust. 2 pkt 5) mają wspólny mianownik, a zatem są lub przynajmniej mogą być pojęciami tożsamymi znaczeniowo. Te same zdarzenia mogą zatem naruszać dobro służby, jak i jej ważny interes. Korelacja między art. 39 ust. 2 a art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy nie polega na wzajemnym wykluczeniu. Dobra służby należy wszelako upatrywać w uzasadnionej obawie o należyte wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta. Jest to więc w sumie odpowiedź na pytanie o to, czy rodzaj stawianych zarzutów pozwoli funkcjonariuszowi na prawidłowe wykonywanie zadań służbowych. Jak sformułował to WSA w Krakowie w wyroku z 18 maja 2017 r. o sygn. akt III SA/Kr 305/17: Dla zastosowania (…) sankcji (…) wystarczającą przesłanką był fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego o czyn tego rodzaju, że dla dobra służby była uzasadniona obawa o należyte wykonywanie obowiązków przez policjanta. Dobro służby wymagające zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może zostać narażone zarówno w wyniku toczącego się postępowania karnego, jak i dyscyplinarnego. Zawieszenie w czynnościach służbowych z uwagi na dobro służby ma na celu ochronę żywotnych interesów formacji, która może polegać na ochronie „dobrego imienia”, etosu, przywrócenia właściwej atmosfery służby czy podporządkowania szczególnej dyscyplinie służbowej. Jak zauważa WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 863/08: Trzeba mieć bowiem na względzie, że zawieszenie w czynnościach służbowych, pełniące rolę podobną do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym, ze swej istoty jest szczególnym uprawnieniem przełożonych, wyrażającym się w uniemożliwieniu funkcjonariuszowi wykonywania zadań i czynności właściwych nie tylko dla zajmowanego stanowiska służbowego, ale i w Policji w ogóle.
DOBRO POSTĘPOWANIA
Zawieszenie w czynnościach służbowych może mieć także na celu zabezpieczenie postępowania toczącego się wobec funkcjonariusza. W redakcji art. 39 ust. 2 ustawy użyto ogólnego pojęcia „dobro postępowania” bez wskazania, czy odnosi się ono do postępowania karnego, czy dyscyplinarnego. To, że w toku postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, przełożony w sprawach osobowych jest uprawniony do badania wystąpienia przesłanki dotyczącej dobra postępowania dyscyplinarnego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
Tak sformułowany warunek nieodparcie kojarzy się ze środkami zapobiegawczymi w postępowaniu karnym. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia np. w przypadku istnienia możliwości wywierania wpływu na zeznania świadków, chociażby tylko przez codzienną styczność, możliwości ujawnienia kierunków prowadzonych przez rzecznika czynności dowodowych itp. Ocena zaistnienia tej przesłanki będzie zatem zależała od realiów konkretnego przypadku, zarzutów stawianych policjantowi, rodzaju zadań służbowych determinowanych zajmowanym stanowiskiem, stanu sprawy, działania wspólnie z innymi osobami (w znaczeniu prawnym lub tylko faktycznym).
Czy jednak jest możliwe zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonego w sprawach osobowych z uwagi na dobro postępowania karnego? Zgodnie z treścią art. 276 k.p.k.: Tytułem środka zapobiegawczego można zawiesić oskarżonego w czynnościach służbowych (…). Oznacza to, że organy postępowania karnego posiadają „własne” instrumenty prawne mające na celu zabezpieczenie toku prowadzonych postępowań. Jednakże, jak wynika z art. 249 § 1 k.p.k., środki takie można stosować w celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, ale tylko wtedy, gdy zebrane dowody wskazują duże prawdopodobieństwo, że oskarżony popełnił przestępstwo. Tego typu ograniczenie (a zatem zebranie w postępowaniu karnym wystarczających materiałów i dowodów wskazujących, że policjant popełnił zarzucany mu czyn karny) nie dotyczy fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych na drodze postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie uzależnia bowiem możliwości zawieszenia w czynnościach służbowych od zgromadzonych w postępowaniu karnym dowodów przeciwko policjantowi. Jednakże czy organy Policji mogą decydować o zaistnieniu „dobra postępowania karnego”? Na tak postawioną tezę należy odpowiedzieć – zdaniem autorki – negatywnie. Przełożony w sprawach osobowych nie może per se, z urzędu decydować, na czym polega dobro postępowania karnego, chociażby z powodu braku wiedzy co do jego przebiegu. Utrwalony jest już bowiem pogląd prawny wyrażony przez sądownictwo administracyjne o tym, że organy administracji publicznej nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania do badania zasadności zarzutów stawianych w postępowaniu karnym oraz prowadzenia dowodów na okoliczności popełnienia czynu karnego. Mając na uwadze zasadę inkwizycyjności postępowania przygotowawczego, ustalenie czy w realiach konkretnej sprawy karnej, na etapie postępowania przygotowawczego, zachodzi konieczność zawieszenia w czynnościach służbowych z uwagi na dobro postępowania karnego wydaje się niemożliwy. Organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie będzie bowiem w stanie ocenić w kontekście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w czym wyraża się dobro postępowania karnego, którego istnienie należy udowodnić w związku z treścią art. 75 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast pytanie o możliwość zastosowania zawieszenia na wniosek organu ścigania należy pozostawić otwarte.
WYMOGI k.p.a.
Postępowanie, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ nie jest obowiązany, ale uprawniony do stosowania instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych. Decyzja o zawieszeniu jest więc podejmowana w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja podejmowana w warunkach uznania administracyjnego pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednakże obejmuje ona badanie, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania (a zatem czy nie dokonał oceny dowodów w sposób dowolny) oraz czy prawidłowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast poza kontrolą pozostają kwestie wyboru rozstrzygnięcia i stosowane przy jego wydawaniu kryteria słuszności i celowości. Ze względu na fakt, że „celowość” odsunięcia od wykonywania czynności służbowych z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby stanowi warunek zawieszenia w czynnościach służbowych będzie ona podlegała badaniu nie tylko w toku postępowania instancyjnego, lecz także sądowego. Na aktualności nie stracił pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 863/08: Należy podkreślić, że uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na dobro służby, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów. Motywy, jakimi kierował się organ, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o słuszność takiego załatwienia sprawy. Dotyczy to zarówno celowości samego zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i czasu tego zawieszenia. Tak więc organ musi wykazać, że w realiach danego przypadku celowe jest, aby policjant nie wykonywał czynności służbowych. Stan faktyczny objęty przytoczonym orzeczeniem był bowiem o tyle ciekawy, że przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego policjant został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a organ powołał się w decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych na okoliczność zabezpieczenia toku postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji umożliwia zawieszenie w czynnościach służbowych z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Ustawodawca posłużył się w konstrukcji normy prawnej tzw. alternatywą nierozłączną (łączną). Alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeśli co najmniej jedno z nich jest prawdziwe, natomiast alternatywa jest wtedy fałszywa, gdy oba zdania są fałszywe. Oznacza to, a przynajmniej powinno oznaczać, że organ może się powołać na obie przesłanki, jednakże zaistnienie obu musi wówczas wykazać w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie zaistnienie jednej jest wystarczające do podjęcia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych.
mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP