Zwolnienie policjanta ze służby (cz. 2)

Przepisy ustawy o Policji przewidują dwie zasadnicze grupy przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Są to przesłanki obligatoryjne i fakultatywne. Zaistnienie przesłanek obligatoryjnych oznacza, że na organie ciąży prawny obowiązek dokonania zwolnienia. Natomiast przesłanki fakultatywne upoważniają organ do zwolnienia policjanta ze służby, jednakże go nie nakazują.

Rozróżnienie to ma istotne znaczenie w zakresie obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz zakresu postępowania dowodowego sprawy.

ART. 41 UST. 1 USTAWY O POLICJI

Zgodnie z jego treścią:

1. Policjanta zwalnia się ze służby w przypadkach:

1) orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską;

2) nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej;

3) wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby;

4) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego;

4a) wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta;

5) zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa;

6) upływu okresu służby określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu lub mianowanie na stałe;

7) upływu okresu próbnego służby kontraktowej, jeżeli policjant lub przełożony skorzystał z uprawnienia określonego w art. 28a ust. 4.

WSZCZĘCIE Z URZĘDU

Z ww. przepisu wynika, że zaistnienie wskazanych zdarzeń rodzi po stronie właściwego przełożonego w sprawach osobowych obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania o zwolnienie policjanta ze służby w Policji. Organ nie może uchylić się od jego spełnienia. Ustawodawca uznał, że wystąpienia powyższych sytuacji powoduje, iż policjant nie tylko nie może, lecz wręcz nie wolno mu pełnić służby w Policji. Tym samym organ jest związany wystąpieniem tych okoliczności. Przy czym sprawa zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, jedynie spełnienia przesłanek obligatoryjnych wynikających z przepisu prawa. Udział strony w postępowaniu o zwolnieniu ze służby na podstawie obligatoryjnego przepisu jest ograniczony, gdyż co do zasady nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie od tego organ, ustalając stan faktyczny w oparciu o fakty znane sobie z urzędu, zobowiązany jest poinformować o nich stronę (Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 419/11). Oczywiste jest, że nie każda z wymienionych przesłanek budzi wątpliwości czy niejasności w stosowaniu. Jednakże niektóre z nich, mimo jednoznaczności zapisów ustawy, stanowią przedmiot licznych dywagacji.

ORZECZENIE O TRWAŁEJ NIEZDOLNOŚCI DO SŁUŻBY

Jak zauważa się jednogłośnie w orzecznictwie sądowym, podstawą zwolnienia jest prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej. Organ, czyli przełożony w sprawach osobowych, nie dokonuje merytorycznej weryfikacji takiego orzeczenia. Jedynie może i powinien zbadać go pod kątem autentyczności (jeśli poweźmie w tym zakresie wątpliwości) lub kompletności. Jest to jedyny zakres badania, gdyż co do zasady organ jest związany treścią tego orzeczenia. Co istotne dowód w sprawie, jakim jest orzeczenie komisji, jest znany policjantowi. Tym samym organ nie musi wypełniać treści art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 35 § 2 k.p.a., który odnosi się do niezwłoczności załatwiania spraw, w których dowody są znane stronom.

NIEPRZYDATNOŚĆ DO SŁUŻBY

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie policjanta ma m.in. na celu: 1) ustalić przydatność policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatność do służby, 2) motywować policjanta do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, 3) wyłaniać kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny, 4) wyznaczać kierunki rozwoju zawodowego i potrzeby szkoleniowe opiniowanego. Wynikiem opiniowania jest opinia służbowa. W przypadku, gdy policjant nie jest zadowolony z wydanej wobec niego opinii, ma prawo wnieść odwołanie. Jednakże należy pamiętać, że opiniowanie służbowe nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, a sama opinia służbowa, mimo że przysługuje od niej odwołanie, nie jest decyzją administracyjną. Zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do niej zastosowania. Stanowi ona wyraz suwerennego prawa przełożonego do doboru kadr (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 552/16).

Jednocześnie, jak podkreślił WSA w Kielcach w wyroku z 21 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Ke 741/12: Opiniowanie służbowe funkcjonariuszy Policji, o którym mowa w art. 35 ustawy jest postępowaniem przedmiotowo innym niż postępowanie w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, a zatem nie jest elementem tego drugiego. Negatywny wynik opiniowania, w odniesieniu do funkcjonariusza służby przygotowawczej, stanowi przesłankę zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ orzekający ma obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz czy decyzja ta stała się ostateczna. Organ nie jest natomiast uprawniony do weryfikacji i badania zasadności wyżej wymienionej opinii. Także w tym przypadku badania zarówno organu, a następnie sądu nie mogą polegać na merytorycznej, ponownej ocenie policjanta ani na ocenie słuszności wydanej opinii.

KARA DYSCYPLINARNA WYDALENIA ZE SŁUŻBY

Przesłanka ta budzi chyba najwięcej kontrowersji. W praktyce radcy prawnego Komendy Głównej Policji często spotyka się w skargach do sądu administracyjnego zarzuty, z których wynika, że organy Policji powinny dokonywać ponownej oceny czynu dyscyplinarnego w toku postępowania o zwolnienie ze służby. Pogląd ten jest błędny. Policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Najwyższą z możliwych do wymierzenia kar jest kara wydalenia ze służby, która oznacza zwolnienie ze służby w Policji. Podstawą do zwolnienia jest jedynie prawomocne orzeczenie dyscyplinarne. Ustawa o Policji w art. 135o ust. 1 stanowi, że orzeczenie (...) staje się prawomocne:

1) z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono;

2) w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy.

Zatem prawomocne jest orzeczenie, od którego strona nie wniosła odwołania, lub wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Jeśli więc orzeczenie takie zostało wydane przez właściwego przełożonego, zawiera karę znaną ustawie, czyli wydalenia ze służby, to chociażby obwiniony złożył do orzeczenia o wydaleniu skargę do sądu, lub kwestionował jego zasadność bądź prawidłowość czynności postępowania dyscyplinarnego, to organ w toku postępowania o zwolnienie ze służby nie jest władny do rozstrzygania takich kwestii. Ma on za zadanie zbadanie jedynie, czy istnieje orzeczenie o ukaraniu karą wydalenia, czy weszło do obrotu prawnego i czy wydał je organ właściwy. Są to wystarczające przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby jako wykonania woli ustawodawcy. Jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Go 635/17: Uznanie winy funkcjonariusza w popełnieniu deliktu dyscyplinarnego i wymierzenie kary wydalenia ze służby jest elementem hipotezy normy materialnoprawnej będącej podstawą dla przymusowego zakończenia stosunku służbowego w Policji na mocy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, organ Policji ma ustawowy obowiązek zwolnienia policjanta ze służby, a orzeczenie to ma walor decyzji prawomocnej.

Wniesienie na orzeczenie dyscyplinarne skargi do sądu administracyjnego nie rodzi po stronie służbowej obowiązku oczekiwania na rozstrzygnięcie tego sądu. Składany w wielu przypadkach wniosek o zawieszenie postępowania o zwolnienie ze służby należy uznać za chybiony. Organ nie ma podstaw prawnych do oczekiwania na wyrok sądu. Normy słusznościowe nie mogą prowadzić do wyłączenia (niestosowania) norm o charakterze obligatoryjnym.

SKAZANIE PRAWOMOCNYM WYROKIEM SĄDU

Skazany to osoba fizyczna, którą sąd w postępowaniu karnym, prawomocnym wyrokiem lub nakazem karnym, uznał za winną popełnienia przestępstwa i wymierzył karę lub środek karny. Warunkiem uprawniającym do zwolnienia policjanta ze służby na tej podstawie jest skazanie, tj. wydanie wyroku uznającego za winnego i wymierzającego karę za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Większość przestępstw w polskim systemie karnym jest ścigana z oskarżenia publicznego. Dotyczy to także umyślności popełnienia. Te, które nie zaliczają się do tych grup, są wprost wskazane przez ustawodawcę w przepisie prawa przez stwierdzenie, że dane przestępstwo (tylko występek) może być popełnione także z winy nieumyślnej, jak też to, że dane przestępstwo jest ścigane z oskarżenia prywatnego. Przy czym wstąpienie prokuratora do postępowania prywatnoskargowego nie zmienia jego charakteru. Z kolei wydanie wyroku na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia nie pozbawia przestępstwa przymiotu ściganego z oskarżenia publicznego. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 czerwca 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 1293/08, stwierdzając: Z treści art. 53 kodeksu postępowania karnego jednoznacznie wynika, że sprawy o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego to zarówno te sprawy, w których akt oskarżenia wniósł oskarżyciel publiczny, jak i sprawy, w których akt oskarżenia wniósł pokrzywdzony działający zamiast oskarżyciela publicznego, jako tzw. oskarżyciel subsydiarny, jeżeli akt ten został wniesiony zgodnie z trybem określonym w art. 55 kodeksu postępowania karnego. Zatem wniesienie aktu oskarżenia przez oskarżyciela subsydiarnego w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego wypełnia przesłankę „ścigane z oskarżenia publicznego” z art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1601/09 z 28 maja 2010 roku, który postawił tezę, że: przeprowadzona na gruncie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji – ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z popełnieniem przez policjanta przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego powinna być dokonywana zgodnie z podziałem przestępstw na ścigane z oskarżenia publicznego i ścigane z oskarżenia prywatnego, który wynika z części szczególnej ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. To prawo karne materialne przesądza bowiem o ciężarze gatunkowym popełnionego przez policjanta przestępstwa (...), a nie sposób wszczęcia procesu karnego w sprawach ściganych z urzędu.

Podstawą zwolnienia ze służby jest fakt skazania, a nie fakt posiadania wyroku skazującego. Zatem na organie ciąży obowiązek ustalenia, czy taki wyrok zapadł i kiedy. Środkiem dowodowym może być nawet zaświadczenie lub inny dokument, z którego fakt skazania wynika. Fizyczny brak po stronie skazanego papierowej wersji wyroku także pozostaje bez znaczenia dla obowiązku zwolnienia go ze służby w Policji. Należy bowiem przypomnieć, że jest to przesłanka obligatoryjna wprowadzająca obowiązek zwolnienia, a nie jedynie taką możliwość. Pogląd taki znalazł wyraz z orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że dla prawidłowości zastosowanej w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby podstawy prawnej, tj. art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie ma znaczenia, czy rozstrzygnięcie zostało oparte na kopii wyroku, czy też na podstawie informacji uzyskanej z sądu. Istotne jest bowiem, że w obrocie prawnym funkcjonował wyrok sądu, który dawał podstawę do zastosowania wymienionej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Ciekawą kwestią jest fakt skazania wyrokiem państwa obcego. Czy w takim przypadku wyrok skazujący i fakt skazania będzie stanowił podstawę zwolnienia ze służby w omawianym trybie?

Zgodnie z treścią art. 114a kodeksu karnego wyrokiem skazującym jest również prawomocne orzeczenie skazujące za popełnienie przestępstwa wydane przez sąd właściwy w sprawach karnych w państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że według ustawy karnej polskiej czyn nie stanowi przestępstwa, sprawca nie podlega karze albo orzeczono karę nieznaną ustawie. Ponadto przepisu tego nie stosuje się, jeżeli informacje uzyskane z rejestru karnego lub od sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie są wystarczające do ustalenia skazania albo orzeczona kara podlega darowaniu w państwie, w którym nastąpiło skazanie.

Kwestia ta nie doczekała się jednak bogatego orzecznictwa. Według dotychczasowego orzecznictwa fakt skazania wyrokiem karnym państwa obcego powinien skutkować przyjęciem, że policjant utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, a jednocześnie został potwierdzony fakt popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego. Tym samym organ Policji powinien rozważyć, czy popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego dalsze pozostanie w służbie. Jest to jednak pogląd wyrażony w 2008 r. Mając na względzie fakt, że art. 114a kodeksu karnego został wprowadzony w 2011 r., trudno przyjąć ten pogląd za prawidłowy. W szczególności należy stwierdzić, że ustawa o Policji nie ogranicza pojęcia skazania wyłącznie do skazania przez polskie sądy, zatem organ, oceniając, czy mamy do czynienia ze skazaniem w rozumienia art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, obowiązany jest zastosować art. 114a k.k. W tej sytuacji przedmiotem dowodzenia będzie wykluczenie lub potwierdzenie negatywnych przesłanek wykluczających możliwość uznania skazania wyrokiem sądu właściwego w sprawach karnych państwa członkowskiego UE.

POZOSTAŁE PRZYPADKI

Kolejne przesłanki mają charakter oczywisty. W szczególności dotyczy to zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa, upływu okresu służby określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu lub mianowanie na stałe czy upływu okresu próbnego służby kontraktowej, jeżeli policjant lub przełożony w sprawach osobowych złożyli oświadczenie o zamiarze rozwiązania stosunku służbowego.

Natomiast w przypadku zwolnienia ze służby w związku z wymierzeniem przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta, mają zastosowanie te same tezy i zasady, jak w przypadku zwolnienia w związku ze skazaniem, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Jednakże w tym przypadku wydaje się, że podstawą zwolnienia może być wyłącznie orzeczenie polskiego sądu.

mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP