Mimo że stosunek ten ma charakter administracyjny, jest inicjowany przez samego zainteresowanego w drodze złożenia oświadczenia woli o wstąpieniu w szeregi Policji. Jednakże samo złożenie takiego oświadczenia nie jest warunkiem wystarczającym do uznania, że doszło do nawiązania stosunku służbowego. Kandydat musi bowiem przejść postępowanie kwalifikacyjne do służby. Początkową datą powstania tej szczególnej relacji między kandydatem a państwem jest data wydania rozkazu o mianowaniu.
PODSTAWY ZWOLNIENIA
Specyfika służby spowodowała jednak, że – odmiennie niż w przypadku pracowników cywilnych – ustawodawca wyróżnił wiele okoliczności, które powodują lub mogą powodować ustanie stosunku służbowego policjanta. Problematykę tę reguluje art. 41 i art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Oba przepisy określają tzw. podstawy zwolnienia, klasyfikując je jako obligatoryjne i fakultatywne. Przedmiotowy podział dotyczy obowiązków ciążących na organie z tytułu stwierdzenia zaistnienia tych podstaw. W przypadku tzw. przesłanek obligatoryjnych organ nie ma możliwości uchylenia się od wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Zatem ziszczenie się tych zdarzeń zawsze powoduje konieczność wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji. Odmiennie w przypadku zaistnienia przesłanek fakultatywnych, organ ma możliwość zwolnienia policjanta, ale nie jest determinowany treścią ustawy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że organ ma prawo wyboru i zastosowania takiej normy, jednakże ani zastosowanie, ani zaniechanie zastosowania nie mogą być – same w sobie – powodem do stawiania organowi zarzutu. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie w toku postępowania administracyjnego.
W wyroku z 20 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2943/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji określają wszystkie dopuszczalne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby i będzie domagał się zwolnienia go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy. W pozostałych przypadkach rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu. Jeżeli zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy, wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jest obowiązkowe, natomiast w sytuacjach określonych w art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 2 – ma ono charakter fakultatywny. Powyższe zapisy stanowią wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego policjantów, a tym samym muszą być one interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest zatem zawężająca jak też rozszerzająca ich wykładnia”. Z przytoczonego poglądu wynika, że ustawa o Policji zawiera wszystkie możliwe i dopuszczalne przyczyny, z powodu których następuje ustanie stosunku służbowego. W praktyce oznacza to, że w przypadku ziszczenia się przesłanek obligatoryjnych organ, czyli przełożony w sprawach osobowych, nie może „przeoczyć” tego faktu, a w przypadku ziszczenia się przesłanek fakultatywnych może skorzystać z uprawnień przewidzianych prawem i z tej racji nie można czynić organowi zarzutu.
PRZESŁANKI OBLIGATORYJNE
W przypadku zaistnienia przesłanek obligatoryjnych rola organu w postępowaniu administracyjnym sprowadza się wyłącznie do wykazania, że takowe zaistniały. Zatem organ musi legitymować się np. orzeczeniem o trwałej niezdolności do służby, opinią służbową wydaną w trakcie służby przygotowawczej o nieprzydatności do służby, prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym o orzeczeniu kary wydalenia ze służby w Policji, prawomocnym wyrokiem sądowym skazującym za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego; prawomocnym orzeczeniem sądu o wymierzeniu środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta. Zrzeczenie się obywatelstwa polskiego lub przyjęcie obywatelstwa innego państwa są okolicznościami, na które wpływ ma sam zainteresowany policjant. Z kolei upływ okresu służby określonego w kontrakcie lub upływ okresu próbnego służby kontraktowej także powoduje obowiązek zwolnienia ze służby bez konieczności dowodzenia jakichkolwiek innych okoliczności.
SĄDOWA KONTROLA DECYZJI
Odmiennie rzecz ma się w przypadku przesłanek fakultatywnych, tu bowiem organ musi wykazać przyczyny, z powodu których uznał, że było konieczne i prawnie dozwolone skorzystanie z tych rozwiązań prawnych.
Podział na przesłanki obligatoryjne i fakultatywne ma też swoje pragmatyczne znaczenie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mianowicie odmienny jest zakres sądowej kontroli tych decyzji. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem działań tej administracji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 227/17). Sąd nie bada zatem ani słuszności, ani celowości wydania takiej decyzji. Kontrola ta ma charakter ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracyjny wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozwiązania stosunku służbowego oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych okoliczności dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organ administracji realizuje politykę kadrową. Sąd nie może bowiem ingerować w taka politykę, zastępując organy Policji. Do zadań sądu administracyjnego nie należy zatem rozstrzyganie, czy dana osoba powinna pozostawać funkcjonariuszem, czy też słuszne było jej wykluczenie z szeregów formacji. Sąd bada wyłącznie, czy decyzja była oparta na istniejącej normie prawnej i czy norma ta w okolicznościach danej sprawy została prawidłowo zastosowana (wyrok z 25 sierpnia 2017 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1606/16).
INDYWIDUALIZACJA PODSTAWY ZWOLNIENIA
Długoletnie doświadczenie zawodowe wskazuje, że kwestia, mimo jej oczywistości, budzi nadal wiele niejasności. Mianowicie, każda ze wskazanych w art. 41 ust. 1, 2 i 3 przyczyn zwolnienia stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Nie istnieje jedno, ogólne postępowanie o zwolnienie policjanta ze służby w Policji, w toku którego organ rozpatrywałby różne przesłanki tego zwolnienia. Każda z norm prawnych wyznacza odrębną podstawę zwolnienia, a tym samym odrębny przedmiot postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy odnieść się do pojęcia postępowania administracyjnego oraz jego finalnego produktu, jakim, w przypadku służby w Policji, jest rozkaz personalny. Postępowanie administracyjne jest to ciąg czynności ukształtowanych i wynikających z przepisu prawa w sprawach indywidualnych, należących do właściwości organu, rozstrzygających o prawach lub obowiązkach strony (na potrzeby tego artykułu zasadnym jest pominięcie kwestii milczącego załatwienia sprawy oraz tych, w których organ wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania). Istotnymi elementami postępowania są więc: podmiot, przedmiot i organ rozstrzygający. W kontekście podstaw zwolnienia kluczowe znaczenia ma przedmiot postępowania. Przedmiot postępowania determinuje zakres postępowania dowodowego. Zatem to od przedmiotu postępowania będzie zależało, jakie postępowanie dowodowe organ przeprowadzi w sprawie, jak też tego, na jakie okoliczności dowody te będą prowadzone. Chodzi więc o prostą odpowiedź: co musi organ wykazać w postępowaniu. Przy takim ujęciu dobrze widać, że nie może być jednego, ogólnego postępowania o zwolnienie. W przypadku bowiem każdej z podstaw organ dowodzi istnienia innej okoliczności. Konsekwencją prawną powyższego jest to, że wszczęcie wobec tej samej osoby postępowań na różnych podstawach prawnych i faktycznych nie prowadzi do wydania decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. W niektórych przypadkach organ wszczyna pierwotnie postępowanie, np. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, czyli o popełnienie czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli jest to oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie policjanta, a następnie umarza to postępowanie i finalnie zwalnia policjanta z uwagi na ważny interes służby.
WYGAŚNIĘCIE STOSUNKU SŁUŻBOWEGO
Kwestia druga, to brak w ustawie o Policji instytucji tzw. wygaśnięcia stosunku służbowego. Jakkolwiek niektóre podstawy zwolnienia zdają się wykazywać pewne podobieństwa z taką formą ustania stosunku służbowego, to jednakże ustawodawca wymaga do ustania tego stosunku wydania indywidualnego aktu prawa o charakterze konstytucyjnym, a więc prawonośnym. Zatem tylko i wyłącznie wydanie rozkazu personalnego z określoną w nim datą ustania tego stosunku jest wiążące dla funkcjonariusza i organu oraz ma moc sprawczą rozwiązującą. Trzeba wskazać, że to organ określa w sposób jednostronny i władczy termin rozwiązania stosunku służbowego. Można zatem powiedzieć, że o ile decyzja organu może mieć charakter związany (przesłanki obligatoryjne zwolnienia) lub zostać wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego (przesłanki fakultatywne), to w każdym przypadku będzie to decyzja kształtująca prawo, konstytutywna. Organ nie potwierdza zaistnienia okoliczności rozwiązania czy ustania stosunku służbowego, lecz organ je na swój sposób „tworzy”.
mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP