Wyrok ten, choć wskazujący na niekonstytucyjność w niektórych aspektach przepisów ustawy o Policji, nie podważa istoty uprawnień do stosowania kontroli operacyjnej i uzyskiwania danych telekomunikacyjnych.
Przed Trybunałem Konstytucyjnym 30 lipca 2014 r. kontynuowana była rozprawa w sprawie połączonych wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego, dotyczących zakresu uprawnień służb, w tym Policji, do
stosowania kontroli operacyjnej oraz uzyskiwania danych telekomunikacyjnych. W postępowaniu o sygn. akt K23/11 Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, orzekając w pełnym składzie, kończąc trwające od kwietnia bieżącego roku postępowanie, w którym udział brali szefowie, przedstawiciele służb i instytucji uprawnionych do stosowania kontroli operacyjnej oraz uzyskiwania danych telekomunikacyjnych.
PRZEDMIOT ZASKARŻENIA
Warto przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia odnoszącym się do ustawy z 6 kwietnia 1990 roku o Policji objęte zostały:
Art. 19 – statuujący uprawnienia Policji do stosowania kontroli operacyjnej – zarzut niekonstytucyjności przepisu wynikał, zdaniem skarżących, z pominięcia regulacji wyłączającej z kręgu podmiotów, które mogą być poddane kontroli operacyjnej, kategorii osób, od których pozyskanie informacji objętych tajemnicą adwokacką, dziennikarską, notarialną, radcy prawnego, doradcy podatkowego i lekarską podlega zakazom dowodowym.
Art. 19 ust. 1 pkt 8 – wskazujący na możliwość stosowania kontroli operacyjnej przez Policję w przypadku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych w celu zapobieżenia, wykrycia, ustalenia sprawców oraz uzyskania i utrwalenia dowodów ściganych z oskarżenia publicznego, umyślnych przestępstw ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych – przedmiotem skargi było użycie przez ustawodawcę odesłania, zdaniem skarżących, do bliżej nieokreślonego katalogu przestępstw zawartych w umowach i porozumieniach międzynarodowych, co powoduje, że regulacja ta nie spełnia wymogu kompletności ustawowej i jako taka jest sprzeczna z Konstytucją RP.
Art. 19 ust. 6 pkt 3 wskazujący na uprawnienia Policji do stosowania środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób niejawny informacji i dowodów oraz ich utrwalanie, a w szczególności treści rozmów telefonicznych i innych informacji przekazywanych za pomocą sieci telekomunikacyjnych – w tym zakresie przedmiot skargi związany był z nieprecyzyjnością tego zapisu ustawowego, który, zdaniem skarżących, przez brak ścisłego określenia, jakimi środkami technicznymi może posługiwać się Policja, powoduje nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności obywatelskich.
Art. 20c ust. 1 określający uprawnienie Policji do uzyskiwania, w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw, danych telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 180c i 180d ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne – przedmiot zaskarżenia związany był z brakiem określenia, zdaniem skarżących, precyzyjnego celu np. katalogu przestępstw umożliwiających Policji gromadzenie danych telekomunikacyjnych, co powoduje obarczenie przepisu wadą niedostatecznej określoności i konkretności, ingerując w ten sposób nadmiernie w sferę praw i wolności. Ponadto zaskarżenie tego przepisu związane było z zarzutem skarżących dotyczącym braku określenia w przepisie obowiązku wyczerpania przez Policję innych, mniej ingerujących, metod pozyskiwania informacji, a także z zarzutem braku zewnętrznej formy kontroli pozyskiwania danych telekomunikacyjnych. Zdaniem skarżących kontrolę taką powinny sprawować organy niezależne od władzy wykonawczej. Zarzutem objęto również brak regulacji przewidujących zniszczenie uzyskanych danych telekomunikacyjnych, gdy stały się one nieprzydatne dla postępowania.
STANOWISKO KOMENDANTA GŁÓWNEGO POLICJI
Komendant Główny Policji brał udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał uznał, że udział Komendanta Głównego Policji, podobnie jak przedstawicieli innych służb i instytucji, jest niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy.
W toku postępowania Komendant Główny Policji zajął stanowisko co do sformułowanych w skardze konstytucyjnej zarzutów. Ustosunkowując się do zarzutu niekonstytucyjności art. 19 ustawy o Policji związanego z brakiem regulacji wyłączającej możliwość stosowania kontroli operacyjnej w stosunku do osób, od których pozyskanie informacji objętych tajemnicą zawodową podlega zakazom dowodowym, Komendant Główny Policji podkreślił, że uznanie tego zarzutu przez Trybunał Konstytucyjny doprowadzić może do utworzenia kręgu osób wyłączonych spod kontroli operacyjnej tylko z uwagi na fakt wykonywania określonego zawodu. Istotą zakazów dowodowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania karnego jest treść informacji objętych tajemnicami zawodowymi, a nie fakt przynależności do określonej grupy zawodowej. Stąd też istnieją gwarancje procesowe uniemożliwiające wykorzystywanie informacji objętych tajemnicami zawodowymi, a próba stworzenia katalogu osób wyłączonych z możliwość objęcia kontrolą operacyjną może w istotny sposób wpłynąć na skuteczność działań Policji i innych służb.
W zakresie zarzutu dotyczącego art. 19 ust. 1 pkt 8 wskazującego na możliwość stosowania kontroli operacyjnej przez Policję na mocy umów i porozumień międzynarodowych, stanowisko Komendanta Głównego Policji skupiało się na braku w dotychczasowych doświadczeniach Policji samoistnego powoływania się na ten artykuł przy wnioskowaniu o zarządzenie kontroli operacyjnej. Występował on we wniosku o zarządzenie kontroli pomocniczo, w związku z innym punktem (1–7) z art. 19 ust. 1. Większość przypadków, gdy art. 19 ust. 1 pkt 8 stanowił podstawę do wnioskowania o kontrolę operacyjną, dotyczyło Konwencji w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji. Należy też podkreślić, że ratyfikowane umowy międzynarodowe zalicza się na podstawie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a każda taka umowa jest ogłaszana niezwłocznie w Dzienniku Ustaw RP. Ponadto umowy takie nie statuują samoistnie znamion czynów zabronionych, a jedynie określają katalog przestępstw, przy zwalczaniu których umawiające się strony będą współpracować.
Ustosunkowując się do kwestii art. 19 ust. 6 pkt 3, w kontekście braku ścisłego określenia, jakimi środkami technicznymi może posługiwać się Policja przy stosowaniu kontroli operacyjnej, Komendant Główny Policji szczegółowo przedstawił procedurę uzyskiwania zgody na stosowanie kontroli operacyjnej. Zwrócił uwagę, że sposób, w jaki będzie realizowana kontrola operacyjna, jest wyczerpująco opisany we wniosku organu Policji, który jest następnie weryfikowany przez właściwego prokuratora oraz sąd. Próba skatalogowania w przepisach ustawy środków technicznych, przy wykorzystaniu których kontrola operacyjna może być stosowana, w świetle nowo rozwijających się technologii przekazu może doprowadzić do niemożliwości zastosowania skutecznego środka technicznego niewskazanego w ustawie. To z kolei może skutkować brakiem możliwości skutecznego ścigania sprawców najpoważniejszych przestępstw.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 20c ust. 1 określającego uprawnienie Policji do uzyskiwania w celu zapobiegania lub wykrywania przestępstw danych telekomunikacyjnych Komendant Główny Policji podkreślił wagę tego uprawnienia w skutecznej realizacji zadań ustawowych formacji. Uznał za niewskazane tworzenie zamkniętego katalogu przestępstw, w celu zapobieżenia lub wykrycia których Policja mogłaby mieć udostępnione dane telekomunikacyjne. Jako szczególnie istotne wskazał na przykłady spraw o przestępstwa, gdzie uzyskane dane telekomunikacyjne przyczyniły się do niezwłocznego wykrycia ich sprawców, przy czym oprócz spraw o przestępstwa poważne wskazał również na sprawy mniejszej wagi pod kątem zagrożenia karą, aczkolwiek o dużym znaczeniu społecznym. Zwrócił uwagę również na takie czyny zabronione, które mimo niewielkiego zagrożenia karą mogą być popełniane wyłącznie przy użyciu środków telekomunikacyjnych, np. stalking, oszustwa internetowe. Ponadto jako kluczowe do stworzenia mechanizmów uprzedniej kontroli pozyskiwania danych telekomunikacyjnych, np. na wzór rozwiązań przyjętych dla stosowania kontroli operacyjnej, zwrócono uwagę na szczególny walor, jakiego zostanie wówczas pozbawiona Policja przy uzyskiwaniu danych telekomunikacyjnych, mianowicie walor szybkości działania. Ze wskazanych na potrzeby Trybunału informacji wynika bowiem, że czas uruchomienia kontroli operacyjnej w trybie zwykłym to około 5 dni, natomiast w trybie niecierpiącym zwłoki do 12 godzin. Zastosowanie analogicznych mechanizmów do pozyskiwania danych telekomunikacyjnych, np. w sytuacjach uprowadzeń, rozpowszechniania pornografii dziecięcej, w sposób znaczący wpłynęłoby na skuteczność działań Policji. Należy jednakże podkreślić, że Komendant Główny Policji nie zanegował potrzeby i możliwości prowadzenia kontroli sposobu i zakresu uzyskiwania przez Policję danych tele-komunikacyjnych. Wskazał na możliwość prowadzenia następczej kontroli, która nie wpływając negatywnie na szybkość i skuteczność działań, stanowiłaby gwarancję właściwej realizacji tego uprawnienia przez Policję. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu braku regulacji w zakresie niszczenia uzyskanych przez Policje nieprzydatnych danych telekomunikacyjnych, zwrócił uwagę na art. 20c ust. 6 i 7 ustawy o Policji, które w sposób szczegółowy regulują ten aspekt. Ponadto Komendant Główny Policji przedstawił informację o kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie przetwarzania przez Policję danych telekomunikacyjnych, wskazując na pozytywne stanowisko organu kontrolującego co do regulacji prawnych i stosowanych procedur w Policji.
WYROK TRYBUNAŁU
Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 1, 2 i 3 kwietnia oraz 30 lipca, połączonych wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego orzekł o:
Niezgodności art. 19 ustawy o Policji z Konstytucją w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje gwarancji zniszczenia materiałów zawierających informacje objęte zakazami dowodowymi, co do których sąd nie uchylił tajemnicy zawodowej, bądź uchylenie było niedopuszczalne.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie ma podstaw do podmiotowego wyłączenia stosowania kontroli operacyjnej w stosunku do pewnej kategorii osób, istotą zakazu zaś jest wykorzystanie utrwalonych w trakcie kontroli operacyjnej informacji. Ochronie zatem, według przytoczonej argumentacji, podlega informacja, a nie osoba, i modyfikacja przepisów w tym zakresie mogłaby spowodować istotne utrudnienia w wykrywaniu przestępstw. Trybunał jednakże dostrzegł niewystarczające gwarancje proceduralne dotyczące informacji objętych tajemnicą zawodową, w związku z kontrolą operacyjną prowadzoną w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wskazał przy tym na konieczność stworzenia przepisów określających mechanizmy niszczenia materiałów objętych tajemnica zawodową, uzyskanych w ramach prowadzenia niniejszych czynności.
Zgodności art. 19 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji z Konstytucją oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – przy rozumieniu, że przestępstwa stanowiące podstawę do stosowania kontroli operacyjnej przez Policję w przypadku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych w celu zapobieżenia, wykrycia, ustalenia sprawców oraz uzyskania i utrwalenia dowodów ściganych z oskarżenia publicznego umyślnych przestępstw ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych są przestępstwami określonymi w polskiej ustawie
karnej, ściganymi na mocy umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie.
W uzasadnieniu ustnym wyroku wskazano, że katalog przestępstw określony w umowach międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, jest katalogiem obszernym, aczkolwiek zamkniętym i w związku z tym możliwe jest precyzyjne określenie podstawy do zastosowania kontroli operacyjnej. Podkreślono ponadto, że ten katalog przestępstw, uprawniających do zastosowania kontroli operacyjnej, w większości powiela katalog przestępstw zawarty w przepisach krajowych, w tym w art. 19 ustawy o Policji.
Zgodności art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji z Konstytucją – przy rozumieniu, że organ zarządzający kontrolę operacyjną wskazuje rodzaj środka technicznego uzyskiwania informacji i dowodów oraz ich utrwalania stosowany w indywidualnej sprawie.
Sędzia sprawozdawca, uzasadniając to rozstrzygnięcie, argumentował, że stworzenie zamkniętego katalogu środków technicznych możliwych do zastosowania przy prowadzeniu kontroli operacyjnej w znaczący sposób wpłynie na ograniczenie skuteczności służb w zapobieganiu, wykrywaniu, ustalaniu sprawców przestępstw, a także w zakresie uzyskania i utrwalania dowodów tych przestępstw.
Niezgodności art. 20c ust. 1 ustawy o Policji z Konstytucją – przez to, że nie przewidue niezależnej kontroli udostępniania danych telekomunikacyjnych, o których mowa w art. 180c i 180d ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne.
Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego uzasadniająca rozstrzygnięcie w tym aspekcie odnosiła się głównie do braku wystarczających gwarancji proceduralnych w zakresie uzyskiwania danych telekomunikacyjnych. Brak mechanizmu zewnętrznej kontroli powoduje, w ocenie Trybunału, zagrożenie dla mechanizmów demokratycznej władzy w państwie. Dlatego postuluje się wprowadzenie kontroli następczej, prowadzonej przez organ niezależny od rządu, w obszarze związanym z pozyskiwaniem danych telekomunikacyjnych przez uprawnione służby i instytucje. Sędzia sprawozdawca podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny nie wymaga, aby ta kontrola była sprawowana przez sąd, natomiast jej następczy charakter umożliwić ma służbom, tak jak do tej pory, szybkie i skuteczne działanie w sytuacjach niecierpiących zwłoki.
Umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, uznając prawdopodobnie wydanie orzeczenia za zbędne.
Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do przepisów ustawy o Policji wskazał, że przepisy art. 19 i art. 20 c ust. 1 tracą moc obowiązującą w tym zakresie z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Mając to na uwadze, Komendant Główny Policji Decyzją nr 283 z 6 sierpnia 2014 r. powołał zespół do spraw monitorowania zmian w przepisach ustawy o Policji związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zadaniem zespołu będzie zarówno wypracowanie propozycji rozwiązań prawnych w przepisach ustawy o Policji, jak również koordynowanie działań dostosowujących wewnętrzne przepisy i procedury do projektowanych zmian ustawowych.
Zmiany w przepisach, które będą następstwem omawianego orzeczenia i będą związane z jego wykonaniem, nie wpłyną na skuteczność działań Policji, a jedynie mogą przyczynić się do podniesienia poziomu ochrony praw i wolności obywatelskich.
nadkom. BARTOSZ FURGAŁA
zastępca dyrektora GKGP ds. prawnych
zdj. Andrzej Mitura
