Szczególnie istotne dla bezpieczeństwa kraju oraz jednostek organizacyjnych jest bezpieczeństwo osobowe. Tu właśnie bierze swój początek i znajduje swój finał organizacja systemu ochrony informacji niejawnych. Od tego, jak sfera ta zostanie zorganizowana, zależeć będzie efektywność całego systemu. Czynnik ludzki, jak przyjęło się powszechnie uważać, bywa często najsłabszy. To właśnie człowiek stanowiący najwartościowszy element państwa może stanowić zarazem największe dla niego zagrożenie. Dlatego ważne jest, aby dostęp do informacji niejawnych mogły mieć wyłącznie osoby dające rękojmię zachowania tajemnicy, czyli posiadające zdolność do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzoną w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Problematyka ta ma istotne znaczenie w służbach takich, jak Policja, która jest szczególnie narażona na zagrożenia wycieku informacji niejawnych z racji zakresu realizowanych przez siebie zadań na rzecz bezpieczeństwa publicznego, liczebności swego personelu, jak również ilości przetwarzanych informacji niejawnych.

Dlatego składające się na bezpieczeństwo osobowe postępowania sprawdzające mają za zadanie uniemożliwić dostęp do informacji niejawnych osobom tego niegodnym, chcącym wykorzystać je w sposób zagrażający bezpieczeństwu państwa.

NA KORZYŚĆ PAŃSTWA

Zrozumieć należy, że prowadzenie postępowania sprawdzającego nie polega – jak niektórzy sądzą – na szukaniu informacji kompromitujących daną osobę i zbędnym wnikaniu w sferę prywatności człowieka. W rzeczywistości chodzi o bezstronne i obiektywne wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości oraz rzetelne udokumentowanie zgromadzonego materiału. Przede wszystkim pamiętać należy, że prowadzenie postępowania sprawdzającego wymaga pisemnej zgody osoby, której ma dotyczyć. Poddanie się postępowaniu sprawdzającemu jest dobrowolne. Niemniej jednak w wielu przypadkach zajmowanie danego stanowiska czy wykonywanie określonych prac uzależnione jest od posiadania poświadczenia bezpieczeństwa (nie mylić z certyfikatem, jak zwyczajowo zwykło określać się taki dokument, a który w rzeczywistości odnosi się do zagadnień ochrony elektromagnetycznej, kryptograficznej lub bezpieczeństwa teleinformatycznego). Tu wszelkie niedające się usunąć wątpliwości są jednak rozstrzygane na korzyść państwa, w odróżnieniu od zasad obowiązujących w procesie karnym, gdzie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego. W praktyce oznacza to odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a w przypadku kontrolnego postępowania sprawdzającego – jego cofnięcie.

KTO SPRAWDZA KOGO

Nowa ustawa o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. nr 182, poz. 1228 z 2010 r.) pozostawiła tylko dwa rodzaje postępowań sprawdzających – zwykłe i poszerzone – spośród dotychczasowych trzech, tj. zwykłego, poszerzonego i specjalnego. Postępowania zwykłe będą prowadzone przez pełnomocników ds. ochrony informacji niejawnych wobec osób ubiegających się o dostęp do informacji niejawnych o klauzuli „poufne”. Warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest pisemne polecenie kierownika jednostki organizacyjnej. Poszerzone zaś – prowadzone będą przez Agencję Bepieczeństwa Wewnętrznego i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, jak również przez pełnomocników służb wymienionych w art. 23 pkt 5, tj.: Agencję Wywiadu, Biuro Ochrony Rządu, Policję, Służbę Więzienną, Służbę Wywiadu Wojskowego, Straż Graniczną oraz Żandarmerię Wojskową na pisemny wniosek kierownika jednostki organizacyjnej lub osoby uprawnionej do obsady stanowiska lub zlecenia prac.

ABW i SKW prowadzą poszerzone postępowania sprawdzające wobec:

• osób wykonujących zadania związane z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli „tajne” lub „ściśle tajne”,
• pełnomocników ochrony, ich zastępców oraz kandydatów na te stanowiska,
• kierowników jednostek organizacyjnych, w których przetwarzane są informacje „poufne”, „tajne” lub „ściśle tajne”,
• jak również wobec osób ubiegających się o dostęp do informacji niejawnych międzynarodowych.

Pełnomocnicy ochrony jednostek organizacyjnych Policji przeprowadzają samodzielnie zwykłe i poszerzone postępowania sprawdzające oraz kontrolne wobec własnych funkcjonariuszy, pracowników i osób ubiegających się o przyjęcie do służby lub pracy w Policji oraz osób wykonujących na rzecz Policji czynności zlecone lub osób ubiegających się o ich wykonanie. ABW jest natomiast jedyną właściwą służbą do prowadzenia poszerzonych postępowań sprawdzających wobec komendanta głównego Policji, pełnomocników ochrony, ich zastępców i osób przewidzianych na te stanowiska w Policji. Warto podkreślić, że Policja w zakresie postępowań sprawdzających oraz kontrolnych postępowań sprawdzających posiada uprawnienia ABW i SKW.

TERMINY

Zmiana ustawowa dotyczy także terminu prowadzenia postępowań sprawdzających. O ile pod rządami poprzedniej ustawy pełnomocnik miał odpowiednio 2 i 3 miesiące na wykonanie czynności w ramach postępowań zwykłych i poszerzonych oraz specjalnych, tak teraz termin ten został ujednolicony i wynosi 3 miesiące. Nie oznacza to jednak, że termin ten jest zawity, gdyż ustawodawca posługuje się określeniem „powinny być zakończone”, co daje pełnomocnikowi możliwość przekroczenia tego terminu, o ile uzasadnione jest to potrzebą zgromadzenia materiału uzależniającego podjęcie stosownej decyzji. Nie uległy za to zmianie okresy, na które wydaje się takie poświadczenia. Nadal obowiązuje 10-letni okres ważności dostępu do informacji niejawnych o klauzuli „poufne”, 7-letni do „tajnych” i 5-letni do „ściśle tajnych”.

CO JEST SPRAWDZANE

Jak już wspomniałem, celem postępowania sprawdzającego jest ustalenie, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy. Polega ono na poddaniu analizie pewnego okresu życia osoby zainteresowanej uzyskaniem poświadczenia bezpieczeństwa i na wnikliwym rozważeniu zgromadzonego w tej sprawie materiału. W toku postępowania (zwykłego i poszerzonego) ustala się, czy istnieją wątpliwości dotyczące:

• uczestnictwa, współpracy lub popierania przez osobę sprawdzaną działalności szpiegowskiej, terrorystycznej, sabotażowej albo innej wymierzonej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej,
• zagrożenia osoby sprawdzanej ze strony obcych służb specjalnych w postaci prób werbunku lub nawiązania z nią kontaktu,
• przestrzegania porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, a przede wszystkim, czy osoba sprawdzana uczestniczyła lub uczestniczy w działalności partii politycznych lub innych organizacji, o których mowa w art. 13 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albo współpracowała lub współpracuje z takimi partiami lub organizacjami,
• ukrywania lub świadomego niezgodnego z prawdą podawania w postępowaniu sprawdzającym przez osobę sprawdzaną informacji mających znaczenie dla ochrony informacji niejawnych,
• występowania związanych z osobą sprawdzaną okoliczności powodujących ryzyko jej podatności na szantaż lub wywieranie presji,
• niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi.
Ponadto w toku poszerzonego postępowania sprawdzającego ustala się, czy istnieją wątpliwości dotyczące:
• poziomu życia osoby sprawdzanej wyraźnie przewyższającego uzyskiwane przez nią dochody,
• informacji o chorobie psychicznej lub innych zakłóceniach czynności psychicznych ograniczających sprawność umysłową i mogących negatywnie wpłynąć na zdolność osoby sprawdzanej do wykonywania prac związanych z dostępem do informacji niejawnych,
• uzależnienia od alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych.

Pełnomocnik w ramach prowadzonego postępowania może, bez wiedzy i zgody osób wymienionych w ankiecie bezpieczeństwa osobowego, zbierać i przetwarzać o nich informacje w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy. Ta rygorystyczna procedura, podejmowana w imię dobra wyższego, jakim jest bezpieczeństwo państwa, w tym konkretnym przypadku nie narusza niczyich dóbr. Kolizja tego przepisu z ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych jest więc jedynie pozorna. Ustawa o ochronie informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed postanowieniami ustawy chroniącymi dane osobowe.

ZASTRZEŻONE

Nowością wprowadzoną przez ustawę z 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych jest także odstąpienie od obowiązku prowadzenia postępowań sprawdzających wobec osób mających uzyskać dostęp do informacji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone”. Nie oznacza to jednak, że każdy obywatel będzie miał z mocy ustawy zagwarantowany dostęp to tych informacji. Dopuszczenie bowiem osoby nieposiadającej poświadczenia bezpieczeństwa do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie jej prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o najniższej klauzuli – zgodnie z art. 24 ustawy – obwarowane jest spełnieniem dwóch warunków. Pierwszym z nich jest pisemne upoważnienie kierownika jednostki organizacyjnej. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że upoważnienie nie może przybrać formy ustnej, lecz wyłącznie pisemną. Drugim zaś – odbycie szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Obowiązek przeszkolenia i wydania zaświadczenia spoczywać będzie na pełnomocniku ochrony w jednostce, w której osoba świadczy pracę, pełni służbę lub wykonuje prace zlecone. Przyjęte w polskim systemie prawa rozwiązanie nie jest w żadnym wypadku odosobnione, lecz powiela rozwiązania obowiązujące w tym zakresie w większości państw członkowskich Unii Europejskiej i NATO.

UPOWAŻNIENIE

Kwestią dyskusyjną pozostaje obecnie rozstrzygnięcie zakresu obowiązywania takiego upoważnienia, o czym ustawa milczy. Skłaniać jednak należałoby się ku twierdzeniu, że przedmiotowe upoważnienie odnosić się może jedynie do zakresu działania danej jednostki i poza nią traciłoby swą ważność. Treść ustawy nie narzuca kierownikowi jednostki okresu, na który upoważnienie może być wydane, co oznacza, że uprawnienie do określenia tego terminu pozostawione zostało właśnie tej osobie. W treści ustawy nie odnajdziemy także zapisów o przypadkach, w których upoważnienie takie traciłoby swą ważność, ani też o formie jego cofnięcia. Wydaje się jednak, że wystawiający upoważnienie powinien w pierwszej kolejności kierować się dobrem ochrony informacji niejawnych, okolicznością taką zaś może być stwierdzone naruszenie przez tę osobę przepisów w tym zakresie. Dlatego decyzja o cofnięciu upoważnienia powinna przybrać formułę pisemną. Przepisy nie wymagają także uzasadnienia decyzji, ani nie uprawniają osoby do odwoływania się od niej.

W tym miejscu należałoby zadać sobie pytanie, kto upoważnia kierownika jednostki Policji (np. komendanta komisariatu) nieposiadajacego poświadczenia bezpieczeństwa do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone”? Sytuacja co prawda hipotetyczna, choć czasem mogąca mieć miejsce. Próżno szukać w ustawie odpowiedzi na tak zadane pytanie. Skłaniałbym się jednak ku twierdzeniu, że kierownik jednostki posiada taki dostęp niejako z mocy ustawy. Trudno bowiem, aby osoba posiadająca prawo do wydawania upoważnień w tym zakresie sama je sobie wydawała. Ewentualnie, w każdej chwili upoważnienie takie wydać jej może przełożony wyższego szczebla (np. komendant powiatowy/miejski lub – w przypadku bezpośredniej podległości – komendant wojewódzki Policji).

Warto zauważyć, że nowa ustawa wprowadza przepis, niestety niekorzystny dla policjantów i pracowników Policji, zgodnie z którym poświadczenia bezpieczeństwa wydane w wyniku przeprowadzenia postępowań sprawdzających przez pełnomocników służb tzw. mundurowych, wymienionych w art. 23 ust. 5, (a więc także Policji), zachowują ważność wyłącznie w okresie pracy lub służby w organie, który przeprowadził postępowanie sprawdzające. Jak to należy rozumieć? Otóż, po zakończeniu służby lub pracy w Policji posiadane przez taką osobę poświadczenie bezpieczeństwa nie jest odpowiednie w żadnej innej jednostce organizacyjnej niż Policja, np. w Straży Granicznej. Problem ten dotyczy wszystkich funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników służb uprawnionych do samodzielnego prowadzenia postępowań sprawdzających. Powyższa sytuacja odnosi się do poświadczeń bezpieczeństwa wydanych na podstawie przepisów nowej ustawy.

Z nieco odmienną sytuacją będziemy mieć do czynienia w przypadku poświadczeń bezpieczeństwa wydanych na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych z 22 stycznia 1999 roku, czyli wszczętych przed datą 2 stycznia 2011 roku. Zgodnie bowiem z art. 182 ustawy zachowują one ważność przez okres, na jaki zostały wydane. Oznacza to, że takie poświadczenie bezpieczeństwa będzie ważne poza Policją. Zgodnie jednak z interpretacją Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poświadczenie takie, upoważniające w Policji do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli „tajne” lub „ściśle tajne”, uznawane jest jedynie za uprawniające do dostępu do klauzuli „poufne” w sferze pozapolicyjnej. Nie jest ono zatem w pełni odpowiednie. Istotny z punktu widzenia bezpieczeństwa osobowego jest także ustawowy wymóg dopuszczenia do pracy związanej z dostępem do informacji niejawnych osób, które odbyły stosowne szkolenie w zakresie ochrony informacji niejawnych. Szkoleniu takiemu należy poddawać się nie rzadziej niż raz na 5 lat (art. 19 ust. 3).

DECYDUJE PEŁNOMOCNIK

Do każdego postępowania sprawdzającego należy podchodzić indywidualnie i merytorycznie, a co najważniejsze – zdroworozsądkowo. Przy dokonywaniu oceny rękojmi zachowania tajemnicy przez opiniowanego należy brać pod uwagę wiele czynników. Wspomnieć wystarczy tutaj o charakterze i wadze danego zachowania, jego przesłankach, częstotliwości popełniania czynów, stopnia świadomości tej osoby, okresu życia, w którym doszło do zdarzenia, postawy przed i po popełnieniu kwestionowanego czynu. Katalog ten pozostaje otwarty. Istotna jest również postawa osoby sprawdzanej w toku prowadzonych czynności. Wreszcie ważna jest każda inna okoliczność mająca wpływ na rękojmię zachowania tajemnicy przez osobę w ocenie pełnomocnika. Wszystkie te czynniki wpływać mogą na złagodzenie bądź zaostrzenie oceny. Pełnomocnik, podejmując ewentualną decyzję o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa, powinien także rozważyć możliwe skutki swej decyzji dla osoby sprawdzanej, gdyż wielokrotnie mogą one rzutować na dalsze życie zawodowe człowieka, włącznie z rozwiązaniem stosunku pracy lub zwolnieniem ze służby. Ostateczna jednak decyzja w przedmiocie uznania dawania rękojmi zachowania tajemnicy należy do pełnomocnika ochrony.

oprac.: mł. insp. Krzysztof KRAWCZYK
dyrektor Biura Ochrony Informacji Niejawnych KGP, pełnomocnik komendanta głównego Policji ds. ochrony informacji niejawnych