Co ma Policja do polityki? „Policjant jest w centrum rzeczy” – mówi dyrektor policji Skuratow w dramacie „Sprawiedliwi” Alberta Camusa. I ma rację. Bo od szeregowych policjantów można często usłyszeć, że każde niemal zabezpieczenie czy interwencja może się stać działaniem wykorzystanym politycznie.

Apolityczność czy neutralność polityczna?

Mówi się, że polityki nie można traktować abstrakcyjnie, a jedynie opierając się na faktach. Zacznijmy więc od trudności definicyjnych pojęcia apolityczność. Artykuł 63 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji mówi o tym, że policjant nie może być członkiem partii politycznej. Uzasadnienie w komentarzu do tego zapisu brzmi: „Apolityczność policjanta jest obligatoryjna. Nie może być członkiem partii politycznej, ale nie tylko partii. Nie może również uczestniczyć w redagowaniu pisma o charakterze politycznym w żadnej postaci, tzn. w roli autora publikowanych tekstów ani też członka kolegium redakcyjnego, nawet jeżeli owe funkcje wykonywałby par excellence społecznie”. „Wielki słownik języka polskiego” definiuje apolityczność z kolei tak: „Cecha kogoś, kto zachowuje obojętność lub bezstronność polityczną i nie angażuje się w działania związane z polityką – ogółem spraw i działań dotyczących zarządzania państwem”.

–  Apolityczność rodzi bierność i obojętność wobec życia politycznego. To oczywiście jest wolny wybór człowieka. Policjant ma prawo do politycznych poglądów, może prywatnie sprzyjać jakiejś partii, ale nie może tego publicznie manifestować. W służbie musi się kierować zasadą obiektywizmu i bezstronności. Bliższe temu, co ustawodawca miał na myśli, może być pojęcie neutralności politycznej. Wystrzegałbym się używania tych pojęć jako synonimów, bo zabraknie nam kategorii dla osób, które nie są zainteresowane polityką. Bo jak wówczas określić kogoś, kto jest obojętny wobec wydarzeń politycznych? – zastanawia się mł. insp. Krzysztof Łaszkiewicz, pełnomocnik Komendanta Głównego Policji ds. ochrony praw człowieka.

– Konstytucja posługuje się pojęciem „politycznej neutralności” – zwraca uwagę Tomasz Oklejak, naczelnik Wydziału do Spraw Żołnierzy i Funkcjonariuszy w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

– W wyroku z 10 kwietnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. K 26/00) wskazał, że wymóg politycznej neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Przez polityczną neutralność należy rozumieć neutralność wobec interesów ugrupowań politycznych i sporów prowadzonych przez te ugrupowania czy poszczególnych polityków. Inną sprawą jest apartyjność, która ma na celu usunięcie zagrożenia płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi między osobą sprawującą funkcje publiczne a partią polityczną. Intencją ustawodawcy, gdy po transformacji ustrojowej zakazywał członkostwa policjanta w partii politycznej, było wyraźne odcięcie formacji mundurowych od bieżącej polityki – mówi Tomasz Oklejak.

Czy stosując jeden lub drugi zapis pojęciowy, skutecznie chronimy funkcjonariuszy Policji w zachowaniu pełnej neutralności politycznej? Wielu badaczy jest zdania, że nie, ponieważ mamy do czynienia z pewnym paradoksem, polegającym na tym, że apolityczność ma być zapewniona przez organy polityczne.

Kadencyjność i finanse z PKB?

„Policja jako ważny organ państwa realizujący zadania na rzecz bezpieczeństwa jest (…) z założenia uczestnikiem życia politycznego i obojętną wobec jego aktualnych zagadnień być nie może” – twierdzi Michał Otrębski. A Andrzej Misiuk pisze tak: „Należy zaznaczyć, że pełna apolityczność aparatu państwowego w ogóle (w tym i w aparacie administracji publicznej) nie wydaje się możliwa ze względu na realizację przez ten aparat rozległych funkcji politycznych. Apolityczność ta jest możliwa do osiągnięcia tylko do pewnego poziomu. Wyższe stanowiska kierownicze w administracji niemal z reguły pozostają w określonych układach politycznych”.

Widać to zawsze w powyborczej zmianie kadr w administracji państwowej. Stąd też co jakiś czas pojawia się pomysł wprowadzenia kadencyjności Komendanta Głównego Policji oraz powiązania budżetu Policji ze wskaźnikiem PKB. Według przewodniczącego NSZZP Rafała Jankowskiego, który w 2020 r. złożył petycję podjęcia inicjatywy ustawodawczej w tej sprawie, te dwa elementy uniemożliwiłyby instrumentalne wykorzystanie funkcji Komendanta Głównego Policji w ramach bieżących działań politycznych oraz wykorzystanie budżetu do wywierania nacisku na kierownictwo formacji. Podczas posiedzenia sejmowej Komisji do Spraw Petycji 2 stycznia 2021 r. nie uwzględniono zgłoszonych oczekiwań. „O ile wiem, nigdzie na świecie nie stosuje się kadencji w policji, straży pożarnej czy innych takich służbach. (…) Jeżeli my zrobimy ustawę o kadencyjności, przegramy wybory, przyjdzie nowa władza i tę ustawę zmieni. Tyle będzie z tej kadencyjności. To nie jest żadna gwarancja tak naprawdę. A poza tym to jest chyba oczywiste, że Policja, podobnie jak straż pożarna i inne służby, realizuje obietnice czy politykę rządu, obojętne, który i czyj rząd będzie. Oczywiście jeżeli minister konstytucyjny ma ponosić odpowiedzialność za pracę policjanta czy strażaka, to również musi mieć wpływ na to, żeby szefem, komendantem był ktoś, komu może choćby w minimalny sposób ufać. Tak to działa” – mówił poseł na Sejm RP Jacek Świat (PiS) podczas posiedzenia komisji.

Według Biura Analiz Sejmowych postulat kadencyjności Komendanta Głównego Policji musi uwzględniać kontekst konstytucyjny, z którego wynika, że Policja uczestniczy w realizacji jednego z zadań Rady Ministrów. Natomiast oceniając postulat ustanowienia gwarancji budżetowych dla Policji, Biuro Analiz Sejmowych przytoczyło zbieżne z petycją stanowisko NIK-u. „Wybór odpowiednich form finansowania nakładów na Policję ma jednak charakter par excellence polityczny i jego ocena wykracza poza ramy opinii prawnej” – czytamy.

Niebezpieczne granice?

Czy same regulacje prawne stworzyłyby system chroniący Policję w jej neutralności politycznej? Raczej nie, ponieważ jest to bardziej skomplikowany system zależności i powiązań. Co zatem może być narzędziem bezpieczeństwa niepozwalającym przekroczyć niebezpiecznej granicy upolitycznienia formacji mundurowych?

– Kluczem do zapewnienia równowagi między aparatem bezpieczeństwa a obywatelem jest stworzenie modelu cywilnej kontroli nad Policją. Mam tu na myśli instytucje istniejące w Europie, takie jak np. Komisja P (Committee P) w Belgii czy Policyjny Ombudsman (Police Ombudsman) w Irlandii Północnej. Pewne próby w tym zakresie były już podejmowane, jednak okazały się nieskuteczne. Potrzebna jest niezależna od Policji i resortu spraw wewnętrznych instytucja (powoływana przez parlament), której zadaniem będzie obiektywne wyjaśnianie skarg na Policję i wyciąganie wniosków (zarówno indywidualnych, jak i systemowych) z pojawiających się nieprawidłowości. W przeciwnym wypadku nawet najbardziej rzetelne i obiektywne wyjaśnienia Policji, resortu spraw wewnętrznych czy prokuratury będą uznane za niewystarczające, stronnicze czy podejrzane, nawet wtedy gdy w rzeczywistości takie nie są – przekonuje Tomasz Oklejak z Biura RPO.

A mł. insp. Krzysztof Łaszkiewicz uważa, że brak literalnych zapisów o neutralności politycznej również stwarza zagrożenia. Mogłoby to uchronić policjantów w sytuacji, gdy przełożony wydaje rozkaz dotyczący np. udziału funkcjonariuszy w przedwyborczym pikniku. Formalno-prawne zabezpieczenie to jedna bariera. Druga to narzędzia moralne, które wydają się w tej kwestii istotniejsze, dlatego że prawo jest interpretowalne, a moralności wewnętrznej już tak łatwo się nie obejdzie. Tarczą ochronną powinien być też sam policjant – jego rozsądek, mądrość, asertywność, twarde powiedzenie, że to nie jest w porządku, nie jestem od tego, aby brać udział w piknikach wyborczych jako tło. To jest zasada pewnego trójkąta, presji naginania neutralności politycznej od samej góry. Jeżeli komendant nie będzie miał presji od polityków, nie będzie jej wywierał w dół.

– Doświadczenia wynikające z wniosków o ochronę kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich przez funkcjonariuszy i żołnierzy pozwalają na stwierdzenie, że niedostosowanie się do oczekiwań przełożonych wywołuje niekorzystne dla policjantów decyzje kadrowe, mające niekiedy cechy nadużyć przepisów prawa. Chcąc przeciwdziałać takim zachowaniom, należałoby wprowadzić w Policji procedurę zgłaszania nieprawidłowości w służbie, w interesie publicznym gwarantującą sygnalistom realną ochronę przed odwetem – mówi Tomasz Oklejak o jeszcze jednym z narzędzi, które można wykorzystać, by nie przekraczać tej moralnej i prawnej granicy upolitycznienia.

Dr Piotr Kładoczny z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka zauważa, że policjanci starają się wykonać polecenie za wszelką cenę i ta cena jest czasem zbyt duża. Żeby nie przekraczano tej niebezpiecznej granicy, policjant musiałby mieć wsparcie zarówno wewnątrz Policji, jak i w społeczeństwie i sądach. Teraz formacja stoi za swoim człowiekiem bez względu na to, co zrobił, ale jest to bardzo niebezpieczne z punktu widzenia ochrony praw człowieka. Dla formacji również, bo traci autorytet i zaufanie społeczne. Jeżeli się popełni błąd, należy umieć powiedzieć „przepraszam” i ponieść odpowiedzialność.

Democratic policing?

Ciekawy model relacji władzy wykonawczej i policji przedstawił Lorne Sossin, według którego jest możliwa policja apolityczna i autonomiczna jednocześnie. Należy zadać sobie trzy pytania testowe: 1) czy władza wykonawcza ma do zrealizowania uzasadniony cel leżący w interesie publicznym, 2) czy dążenie do tego celu byłoby zgodne z zasadą poszanowania autonomiczności funkcjonalnej i apolitycznego statusu policji, 3) czy istnieje nadrzędny interes w zakresie ochrony praw jednostki lub bezpieczeństwa publicznego. Chociażby jedna odpowiedź „nie” na te pytania oznacza, że ingerencja władzy wykonawczej jest niedopuszczalna. Ten prosty test ma być pomocny w ustanawianiu transparentności i jasnych reguł funkcjonowania władzy i policji.
Oprócz modelu L. Sossina pojawiła się koncepcja democratic policing, czyli „taki sposób zarządzania policją, który nie demontuje, lecz aktywnie wspiera rozwój kluczowych elementów demokracji”, która może przybrać dwa kierunki działania: policing for democracy (Policja na rzecz demokracji) oraz democratically responsive policing (Policja reagująca w oparciu o zasady demokracji). Co to oznacza w praktyce? „Formacje policyjne zobowiązane są do neutralności i powściągliwości politycznej oraz ochrony obywateli w ich korzystaniu ze swobód politycznych” – analizuje dr hab. Aleksandra Wentkowska. Ta demokratyczna doktryna może być jednak dosyć trudna do wcielenia w państwach o krótkim stażu demokracji, ponieważ jest związana z demokracją uczestniczącą i deliberatywną (zbiorowym debatowaniem i podejmowaniem decyzji przez obywateli i ich przedstawicieli, jako równych sobie). Zmiana struktury organizacyjnej i systemu zależności nie wystarczy, trzeba wcielić ogólnosystemowe wartości, takie jak praworządność i poszanowanie zasad państwa prawa obowiązujące wszystkich.

Wyważone interesy

Wartości społeczne i konstytucyjne – wolność słowa, równość i praworządność – powinny pozostawać poza dyskusją jako nienaruszalne filary w demokratycznym systemie ustrojowym. Kryzysy z nimi związane nie omijają wielu krajów demokratycznych. Tomasz Oklejak podaje przykłady tego typu spraw.

Na poziomie europejskim ochrona praw sygnalistów wynika z wolności słowa, którą definiuje art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKCP).

W orzeczeniu Bucur i Toma przeciwko Rumunii (nr skargi 40238/02) Europejski Trybunał Praw Człowieka, oceniając proporcjonalność zgłoszenia sygnalisty, wskazywał, że dokonuje on wyważenia między interesem publicznym, który realizuje ujawnienie informacji, a szkodą, którą wskutek ujawnienia poniosły władze publiczne, przyznając taką ochronę tajnych służb, który ujawnił prowadzenie przez służby nielegalnych podsłuchów. Europejski trybunał na jednej szali położył informację o nielegalnych podsłuchach, na drugiej zaś szkodę władz publicznych wynikającą z tego ujawnienia. Interes publiczny przeważył szalę na korzyść ujawnienia nieprawidłowości, dając prymat wolności słowa (art. 10 ust. 1 EKPC).

Zasady praworządności i równości w zakresie dostępu do służby publicznej w sprawach funkcjonariuszy wybrzmiały w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 20 kwietnia 2004 r. K 45/02), gdy ustawodawca wygasił stosunki służbowe funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa. Trybunał stwierdził wówczas, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, odgrywają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo precyzyjnie formułujące określone warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Ponadto gwarancje spełniają ważną funkcję ustrojową. Zapewniają polityczną neutralność i stabilność służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej.

Izabela Pajdała

Bibliografia

Otrębski M., Apolityczność policji. Nakaz prawny czy zobowiązanie moralne władzy państwowej?, w: „Bezpieczeństwo. Teoria i praktyka”, numer specjalny, 2008. Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji do Spraw Petycji (nr 43 z 28 stycznia 2021 r., Kancelaria Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych, IX kadencja).

Podstawy organizacji i zarządzania, red. A. Misiuk, K. Rajchel, Szczytno, 2001. 

Wentkowska A., Quis custodiet Ipsos custodes? Skargi na działania policji – konteksty prawno-porównawcze, Warszawa 2017. Cyt. za: F. Dąbrowa, Apolityczność policji: kryzys zaufania
a możliwe zmiany w strukturze prawno-administracyjnej, w: „Studenckie Prace Prawnicze, Adiministratywistyczne i Ekonomiczne, 2022, nr 40.

www.wsjp.pl [dostęp: 7.11.23 r.].

zdj. autor