Wstępując w szeregi Policji, należy się zatem liczyć z tym, iż może dojść, wbrew woli i oczekiwaniom funkcjonariusza, do zmiany jednostki, w której pełni on służbę.
RAMY PRAWNE
Jak wynika z art. 36 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przeniesienie może nastąpić do jednostki Policji położonej w innej miejscowości niż ta, w której policjant pełni dotychczas służbę. W wyniku przeniesienia dochodzi do zmiany stosunku służbowego. Zgodnie z treścią § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1113, z późn. zm.) następuje to przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o przeniesieniu. Przeniesienie w sposób oczywisty łączy się jednocześnie ze zwolnieniem z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego. W wyniku przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji dochodzi do zmiany przełożonego w sprawach osobowych oraz dyscyplinarnych. Niezbędne także staje się określenie na nowo stanowiska służbowego. Dokonuje tego już nowy przełożony przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia.
Pomimo zbieżnej nazwy z instytucją, o której mowa w art. 38 ustawy o Policji, przeniesienie do innej jednostki ma zupełnie inny, znacznie szerszy wymiar, ingerując w stosunek służbowy policjanta na poziomie wpływającym także na sferę osobistą, rodzinną. W tym kontekście niejednokrotnie jest ono analizowane przez pryzmat ochrony wynikającej z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 702/13). Przepis ten stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Czy i w jakim zatem zakresie policjant może liczyć na uwzględnienie jego stanowiska w sprawie przeniesienia? Odpowiedź na tak postawione pytanie ze swej istoty nie może być jednoznaczna, gdyż powyższe jest warunkowane zazwyczaj indywidualną sytuacją funkcjonariusza.
Jednakże pewne aspekty przeniesienia pozwalają na określenie głównych ram działania organów Policji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III OSK 965/21: „Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882). Służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów tej formacji. Skutkuje to między innymi pewnym szerokim zakresem podporządkowania i obowiązków funkcjonariuszy, ale i szerszymi uprawnieniami (głównie socjalnymi i w zakresie zabezpieczenia społecznego) w porównaniu do pracowniczego stosunku pracy, mającymi zrównoważyć dysproporcje uprawnień w sferze pozycji prawnej stron w odniesieniu do dysponowania służbą policjanta. Z tych przyczyn stosunek służbowy jest nazywany jednostronnie podporządkowanym. Potrzeby służby w głównej mierze determinują charakter i zakres indywidualnych zadań funkcjonariuszy. Oczywiście nie jest to równoznaczne z nieograniczonymi możliwościami organu ingerowania w tej materii, zwłaszcza z pominięciem reguł procesowych i materialnych”.
UZNANIOWOŚĆ DECYZJI
Decyzja w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji ma charakter uznaniowy. Ustawodawca nie przewidział bowiem jakichkolwiek warunków spełnienia lub zaistnienia, od których jest to uzależnione. Decyzja jest podejmowana przez przełożonych w ramach zasad słuszności, które wymykają się sądowej kontroli indywidualnych aktów administracyjnych prawnokształtujących. Kontrola ta sprowadza się do badania zgodności z prawem zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej.
W pierwszym przypadku podstawę prawną wydania rozkazu personalnego stanowi art. 36 ustawy o Policji. W drugim – sąd bada prawidłowość wydania rozstrzygnięcia na gruncie proceduralnym. Nie może dokonać oceny słuszności i celowości podjęcia takiej, a nie innej decyzji. Celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta, pozostają poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Tę ustawodawca pozostawił właściwym przełożonym służbowym, dając im – poprzez wprowadzenie uznania – swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej.
Jak bowiem zauważa NSA w wyroku o sygn. akt III OSK 3668/21: „Zmiana miejsca pełnienia służby jest nieodłącznie związana ze specyfiką służby w Policji i nie może być rozpatrywana w kategoriach pogorszenia warunków służby. Charakter zadań wykonywanych przez Policję powoduje konieczność stałego dostosowania jej struktury i kadry do zmieniających się zagrożeń. Dlatego ustawodawca przewidział szereg możliwości zmiany treści stosunku służbowego funkcjonariusza, a w tym miejsca pełnienia przez niego służby”.
Z tego powodu nie zawsze podnoszenie argumentów związanych z życiem rodzinnym doprowadzi do uchylenia rozstrzygnięcia organu. Policjant bowiem musi się liczyć z zaistnieniem takiej możliwości, jak przeniesienie go do pełnienia służby w innej miejscowości. Innymi słowy, każdy, wstępując do Policji, powinien uwzględniać takie rozwiązanie i być na niego przygotowanym. Jednocześnie organ może przenieść funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej zarówno z przyczyn dotyczących organizacji służby, jak i z przyczyn ze strony tego policjanta. Ma jednocześnie obowiązek wykazania, że takie rozwiązanie leży w interesie służby.
DYSPOZYCYJNOŚĆ
Pozostawanie w służbie w Policji oznacza dyspozycyjność policjanta, co nakazuje oceniać dopuszczalność zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć czy też potrzeb rodzinnych policjanta. Podkreślenia wymaga, że ważny interes służby (społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważa nad indywidualnym interesem policjanta (tak wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 357/18).
W wyroku z 1 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1427/16 WSA w Warszawie zauważył: „Biorąc pod uwagę charakter służby w Policji, konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania garnizonu i zapewnienia pełnej możliwości realizacji zadań postawionych przez ustawodawcę przed Policją, usprawiedliwia przedkładanie przez Komendanta Policji dobra służby nad nawet zrozumiały interes funkcjonariusza”. Można zatem stwierdzić, iż w każdym przypadku przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości dochodzi do przeciwstawienia słusznego interesu policjanta i jego rodziny wobec interesu służby. Jedynie szczególna, wyjątkowa na tle społecznym sytuacja policjanta uzasadnia odstąpienie od podjętej decyzji o przeniesieniu. Przy czym ta wyjątkowość będzie zawsze oceniana na tle zdarzeń społecznych. Oznacza to, że obiektywnie oceniając sytuację policjanta na tle innych członków społeczeństwa, należałoby ją uznać za wyjątkową i szczególną.
OCHRONA PRAWNA
Warto zwrócić uwagę, że w pewnych sytuacjach przepisy prawa przewidują ochronę prawną stałości stosunku pracy. Czy jednocześnie chronią one policjantów przed przeniesieniem do pełnienia służby w innej miejscowości?
Zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 i 2 (zdanie pierwsze) ustawy policjanci mogą zrzeszać się w związkach zawodowych, z tym że nie przysługuje im prawo do strajku, a przepisy ustawy z 23 maja 1991 r.
o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854) stosuje się odpowiednio. Zestawiając ochronę prawną przewidzianą przez przepisy ustawy o związkach zawodowych z uprawnieniami przełożonych do jednostronnego kształtowania stosunku służbowego, należy zwrócić uwagę na jedynie odpowiednie stosowanie przepisów o związkach zawodowych. Oznacza to takie ich stosowanie, które uwzględnia słuszny interes służby. Na taką interpretację wskazał NSA w sprawie o sygn. akt III OSK 3668/21, podnosząc, iż przepis art. 67 ustawy
o Policji statuuje zatem „odpowiednie”, a nie bezpośrednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, albowiem używając sformułowania „odpowiednio”, ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Pierwszeństwo
w stosowaniu znajdują przepisy ustawy o Policji, zaś ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje z przepisami pragmatyki służbowej (tj. ustawy o Policji), w tym jej celami. Należy także uwzględnić tutaj funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy.
Wykonywanie praw rodzicielskich również nie musi dawać bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego w zakresie miejsca jej pełnienia. Jak wynika z art. 79 ustawy o Policji, policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa II SA/Wa 521/18, w przepisach m.in. art. 32 i 36 ustawy o Policji ustawodawca w sposób odrębny niż w Kodeksie pracy uregulował uprawnienia policjantów związane z rodzicielstwem w zakresie ochrony przed zmianą stosunku służbowego. Tym samym, stosownie do treści art. 79 ustawy o Policji, skoro przepisy tej ustawy (m.in. art. 32 i 36 ustawy o Policji) stanowią inaczej, nie można przyznać policjantowi – ojcu dziecka w wieku do ukończenia przez nie 4. roku życia – prawa do ochrony przed zmianą stosunku służbowego. Pogląd ten został następnie podtrzymany przez NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3628/18.
Reasumując, należy podkreślić, że przeniesienie jest szczególnym uprawnieniem immanentnie związanym ze służbą w służbach mundurowych, stanowiącym odpowiedź na aktualne potrzeby służby, którego stosowanie nie narusza co do zasady uprawnień funkcjonariuszy, nawet w przypadkach, gdy w innych aspektach pełnienia służby przysługuje im specjalna ochrona. Uwzględnienie zaś słusznego interesu policjanta wymaga udowodnienia zaistnienia szczególnych okoliczności, wyjątkowych na tle aktualnych sytuacji społecznych.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny