korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Przepis ten statuuje warunki, jakimi muszą legitymować się nie tylko kandydaci do służby, ale także policjanci w całym toku jej trwania. Wobec czego ustawodawca wyposażył przełożonych w sprawach osobowych w instrument umożliwiający ustalenie tej zdolności.
SKIEROWANIE DO KOMISJI
Mianowicie można z urzędu skierować funkcjonariusza do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą. Również policjanci mogą żądać takiego skierowania, przełożony zaś powinien je uwzględnić. W przypadku niejako „odgórnego” skierowania funkcjonariusze są obowiązani do poddania się badaniom zaleconym przez komisję, w tym specjalistycznym, nie wyłączając psychiatrycznych i psychologicznych.
Orzekanie o zdolności do służby kandydata odbywa się na zasadzie „zero-jedynkowej”. Ustawa z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych przewiduje dwie kategorie zdolności kandydata do służby: zdolny do służby, czyli kategorię „Z” oraz niezdolny do służby, czyli kategorię „N”. Natomiast kategoryzacja stanu zdrowia funkcjonariusza została mocno rozbudowana. Oprócz trzech podstawowych kategorii: A – zdolny do służby, B – zdolny do służby z ograniczeniem i C – niezdolny do służby, orzeczenia komisji dodatkowo zawierają jedno z określeń: „zdolny do służby”, „trwale niezdolny do służby”, „trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku”, „czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku”, „zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku”.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenia wydawane przez komisje rozstrzygają co do istoty sprawy, na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Dotyczą konkretnej osoby i zmierzają do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych, np. w zakresie zwolnienia ze służby. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Policji nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, że powinny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Orzeczenia w sprawie ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby mają byt w pełni autonomiczny, gdyż ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 171/18).
Oznacza to po pierwsze, że organy Policji są związane orzeczeniami komisji lekarskich, po drugie, że orzeczenia komisji podlegają kontroli zarówno instancyjnej, jak i sądowej. Jednakże należy pamiętać, że sądowa kontrola orzeczenia komisji lekarskiej ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Sąd ocenia, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania orzeczenia komisji lekarskiej pod kątem tego, czy prawidłowo ustalono zdolności fizyczne i psychiczne funkcjonariusza do służby, ale do badania orzeczenia pod względem formalnym. Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania o stanie zdrowia funkcjonariusza. Orzekanie, jak podkreślono, ma charakter indywidualny, co stanowi wykonanie treści art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a.
ZDOLNY Z OGRANICZENIEM
Artykuł ten poświęcony zostanie właśnie sytuacji kadrowej funkcjonariuszy, których komisja lekarska uznała za zdolnych do służby z ograniczeniem (kat. B), z tym że trwale albo czasowo niezdolnych do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.
Uznanie, że policjant jest zdolny do służby z ograniczeniami, następuje wówczas, gdy stwierdzono u niego choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogące mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Funkcjonariusz jest trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, jeżeli stwierdzono u niego choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku.
Stwierdzając powyższe, komisja lekarska ma obowiązek określenia, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego. Każdorazowo owe przeciwskazania są powiązane ze stanem zdrowia. Przykładowo mogą one dotyczyć zakazu służby w obciążeniu kończyny dolnej (bieganie), kręgosłupa, świadczenia służby przy określonych warunkach atmosferycznych itp. Zdarzają się także przeciwskazania do posługiwania się bronią, a nawet do jej posiadania. Czasową niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku orzeka się, jeżeli stwierdzono u policjanta choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku.
Skutkiem takich orzeczeń funkcjonariusz nie może pełnić służby na dotychczasowym stanowisku. Rodzi to konieczność określenia na nowo jego sytuacji kadrowej w zakresie mianowania na stanowisko. Mianowanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Zatem stan zdrowia policjanta (a raczej jego niedostatki) nie powodują jeszcze możliwości mianowania na każde stanowisko, ale tylko takie, na jakie predestynują go jego wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby. Przy czym należy pamiętać, że nie istnieje roszczenie o mianowanie na stanowisko, które podlegałoby kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku II SAB/Ke 37/10: „Nie oznacza to jednak, że spełnienie tych warunków przez policjanta zobowiązuje organ służbowy do awansowania go na wyższe stanowisko. Warunki wymienione w ustawie o Policji (…) stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o jego mianowanie”.
PRZENIESIENIE NA INNE STANOWISKO
Trwała niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku orzeczona przez komisję lekarską pozwala na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, o ile nie istnieje możliwość mianowania go na stanowisko równorzędne. Takie uprawnienie wynika z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. W orzecznictwie przyjmuje się, że regułą jest przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne. Tylko wówczas, gdyby nie było to możliwe, organ uzyskuje uprawnienie do przeniesienia według swego uznania na stanowisko niższe. Pojęcie stanowiska równorzędnego nie doczekało się zdefiniowania ustawowego. Wyjaśnieniem jego treści zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1022/17, trafnie zauważył: „Dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ich ocenę, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. ‹‹Równorzędny›› oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik języka polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995). Równorzędne są zatem takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), natomiast nie są takie same. Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków czy też czasu służby”.
Rozważania te znajdują odniesienie do omawianego w tym artykule zagadnienia. Byłoby bowiem rzeczą kuriozalną, aby przenosić policjanta, który nie może pełnić służby na określonym, dotychczasowym stanowisku służbowym na takie samo stanowisko. W praktyce więc przełożony funkcjonariusza, wobec którego komisja lekarska orzekła trwałą niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, musi ustalić, czy dysponuje stanowiskiem równorzędnym, mając na względzie przede wszystkim warunki służby na tym stanowisku, a w dalszej kolejności stopień etatowy, parametry uposażenia oraz kwalifikacje zawodowe i wykształcenie policjanta. Fakt, że funkcjonariusz nie może pełnić służby na dotychczasowym stanowisku, nie może prowadzić jednocześnie do naruszenia zasad wynikających z art. 34 ustawy o Policji, jak też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich minowania na wyższe stanowiska służbowe. Konieczność wygospodarowania dla funkcjonariusza innego, nowego, adekwatnego stanowiska nie może także prowadzić do sytuacji, w której dokonuje się zmian stosunku służbowego innego policjanta tylko po to, by na tak „uwolnione” stanowisko mianować policjanta z orzeczeniem. Takie działanie nie znajduje umocowania ani w przepisach ustawy, ani tym bardziej w zasadach konstytucyjnych.
Orzeczenie komisji, o którym mowa w art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, dla przełożonego policjanta jest asumptem do dokonania niezwłocznego sprawdzenia wolnych stanowisk, które można by zaproponować policjantowi. Jednocześnie trzeba mieć świadomość, że sytuacja ta może spowodować (a prawdopodobnie spowoduje) wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Podlega ono ogólnym zasadom i prawidłom kodeksu postępowania administracyj-nego, a tym samym okoliczność dowiedzenia braku takich stano-wisk obciąża organ. Wobec tego organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie powinien skupić się na określeniu warunków pełnienia służby, na wyselekcjonowanych stanowiskach w kontekście ograniczeń i przeciwwskazań określonych przez komisję lekarską.
W przypadku ustalenia, że nie jest możliwe mianowanie policjanta na stanowisko służbowe równorzędne do dotychczas zajmowanego, organ wydaje rozkaz personalny o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, od którego przysługują środki odwoławcze, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.
ZWOLNIENIE ZE SŁUŻBY
Przeniesienie na inne, w tym niższe, stanowisko służbowe nie jest jedyną konsekwencją orzeczenia o trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Niestety może to oznaczać również zakończenie stosunku służbowego. Sytuacja taka może mieć miejsce między innymi w razie odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanego niższego stanowiska służbowego. Jak wynika bowiem z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2 (tzw. przyczyny fakultatywne), może być zwolniony ze służby. Sądownictwo jest zgodne co do tego, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) ma charakter fakultatywny, a zatem decyzja wydawana na podstawie danej normy prawnej ma charakter uznaniowy i powinna uwzględniać interes społeczny, czyli interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. Przy czym słuszny interes strony jest w takim przypadku zazwyczaj interesem ekonomicznym. Z kolei interes społeczny, interes służby to przede wszystkim zagwarantowanie prawidłowej realizacji ustawowych zdań formacji. Organ musi jednak w rozkazie personalnym dokonać analizy przyczyn, z powodu których nie jest możliwe niejako „przymusowe” pozostawienie policjanta w służbie, mimo braku zgody na przeniesienie na niższe stanowisko. W tym kontekście, w ocenie autorki, nie można utożsamiać braku zgody ze złożeniem oświadczenia woli o rezygnacji ze służby. Ważnym elementem rozstrzygnięcia powinno być tym samym szczegółowe odniesienie się do przyczyn tej odmowy.
W sytuacji, gdy określone przez komisję lekarską w orzeczeniu przeciwskazania do służby w ogóle nie dadzą się pogodzić ze służbą w Policji, jako taką lub są nie do pogodzenia ze służbą jaką policjant mógłby pełnić na stanowiskach, jakimi dysponuje jednostka, w której służbę pełni, przełożony może rozważyć zwolnienie go ze względu na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji). Przykładem może tu być zakaz posiadania i posługiwania się bronią, zakaz pracy w pozycji siedzącej z jednoczesnym zakazem forsowania kończyn dolnych. W sytuacji, gdy policjant ma jednocześnie zakaz biegania, nadmiernego chodzenia, musi unikać zmiennych warunków atmosferycznych, nie może pracować w pomieszczeniach, w których są przechowywane dokumenty (kurz, roztocza), nie może dłużej pracować w pozycji siedzącej, przełożony co do zasady nie ma możliwości zapewnienia prawidłowych warunków pracy. Zatem nie zawsze długa lista przeciwskazań jest korzystna dla funkcjonariusza, restrykcyjne zalecenia medyczne z uwagi na jego stan zdrowia mogą bowiem doprowadzić do utraty przez niego możliwości wykonywania zawodu policjanta, mimo że legitymuje się on jedynie przeciwskazaniami do służby na zajmowanym stanowisku. I jeszcze raz należy podkreślić, że oceny możliwości pozostawienia w służbie na innym stanowisku dokonuje się przede wszystkim w kontekście wytycznych art. 34 ustawy o Policji.
W przypadku zaś czasowej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku nie ma zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 1, a tym samym i ust. 4 ustawy. Przepisy te mają bowiem zastosowanie do trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. W tym przypadku nie jest możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej, wychodzącej poza wykładnię literalną przepisu. Jednakże nie zmienia to faktu, że policjant z takim orzeczeniem nie może pełnić służby na dotychczasowym stanowisku. Różnica polega na tym, że przełożony nie jest uprawniony do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast może go przenieść na stanowisko równorzędne, z zachowaniem wymogów wynikających z wykształcenia, kwalifikacji oraz stanu zdrowia. W takim przypadku obowiązkiem organu jest wywiedzenie w rozkazie personalnym, że nowe stanowisko jest stanowiskiem równorzędnym. Jeżeli przełożony w sprawach osobowych nie dysponuje takim stanowiskiem, może rozważyć dwie możliwości: albo zwolnienie policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do swojej dyspozycji na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, albo zwolnienie ze służby. Taką możliwość przewiduje art. 37a ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Drugą z możliwości jest omawiane zarówno w poprzednich artykułach, jak i w tym artykule zwolnienie ze służby z uwagi na jej ważny interes. Mając jednak na uwadze, że niemożność pełnienia służby na zajmowanym stanowisku ma charakter czasowy, tak diametralne rozwiązanie powinno być stosowane z dużą ostrożnością.
mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP