Kwestia wydawania zaświadczeń do celów emerytalnych stanowi coraz częściej przedmiot orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych.
Artykuł 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 708), przewiduje podwyższenie emerytury funkcjonariusza za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Środkiem dowodowym w tych sprawach jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji.
NORMY PRAWNE
Wydawanie zaświadczeń regulują z kolei przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. I tak art. 217 par. 2 k.p.a. przewiduje, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Konsekwencją prawną treści tego przepisu jest fakt, że zainteresowani mogą ubiegać się o wydanie zaświadczenia dopiero po zakończeniu służby w Policji. Zdarzały się przypadki zgłaszania roszczeń jeszcze w trakcie trwania służby, jednak ostatecznie sądy stwierdziły, że interes prawny w żądaniu wydania takiego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej części. Źródłem interesu musi być ściśle określona norma prawna. Nie można przy tym skutecznie wywodzić istnienia, po stronie funkcjonariusza, interesu prawnego z faktu rozważania przejścia na emeryturę. Takie stanowisko wynika m.in. z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1184/10 z 14 stycznia 2011 r. i sygn. akt II SA/Wa 1264/15 z 5 stycznia 2016 r. (prawomocnych).
Z art. 218 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis zazwyczaj jest utożsamiany z przepisem art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być także zeznania świadków, natomiast organ administracji publicznej, czyli w tym przypadku organ Policji, jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. WSA w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. wskazał, że z uwagi na treść art. 218 par. 1 i 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast poprzez zeznania świadków, tworzenie na potrzeby wydania zaświadczenia nowych dokumentów. Prowadzenie dowodu z zeznań świadków ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów, wynikających z ewidencji, rejestrów etc. czy stanu prawnego (wyroki NSA: I OSK 1139/10, I OSK 104/09, I SA/Wa 1616/09 i II SA/Wa 1786/15). Zatem organ nie może przesłuchać świadków na okoliczności pełnienia służby przez wnioskodawcę, jeśli byłby to jedyny dowód potwierdzający pełnienie służby w okolicznościach uzasadniających podwyższenie emerytury.
ARCHIWIZACJA
Kolejnym problemem postępowania dowodowego jest kwestia archiwizacji. Bardzo często nie jest możliwe odnalezienie dokumentów, zostały one bowiem zarchiwizowane. Jest to częsty zarzut podnoszony w skargach do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednak, w ocenie sądów, wybrakowanie akt nie stanowi przesłanki do uznania, że w rzeczywistości służba była pełniona w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ nie może bowiem (odmiennie niż w prawie karnym) z braku dowodu wywodzić istnienia twierdzeń wnioskodawcy. W procedurze administracyjnej udowodnienie oznacza stwierdzenie przez organ w postępowaniu, że dowód o określonej treści istnieje. Innymi słowy z braku dowodu nie wynika żaden fakt, oprócz tego, że nie można potwierdzić wymaganego faktu. Taka okoliczność nie może też być konwalidowana zeznaniami świadków, gdyż taki dowód nadal będzie miał charakter kreujący, a nie potwierdzający treść dokumentów posiadanych przez organ.
ROZRÓŻNIENIE POJĘĆ
Sądy zajęły się także problematyką rozróżnienia pojęcia „bezpośredniego zagrożenia” a „warunków szczególnie zagrażających”. W tej mierze powołują się w swych orzeczeniach na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że bezpośredniość dotyczy związku przyczynowo-skutkowego, natomiast szczególne zagrożenie, to zagrożenie inne niż normalne następstwa pełnienia służby. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie to miało charakter wyjątkowy, a nadto zaistniało w rzeczywistości. Stąd też opisy kart pracy na konkretnych stanowiskach, jeśli nie wynika z nich jednoznacznie, że zadania w nich przewidywane łączą się z niebezpieczeństwem realnym, a nie hipotetycznym, mają niewielką moc dowodową. Podwyższenie emerytury jest bowiem następstwem pełnienia służby, a więc wykonywania realnych zadań w warunkach, które w sposób szczególny, ponadprzeciętny – w odniesieniu do ogólnych warunków służby w Policji – zagrażają życiu i zdrowiu policjanta.
mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
Biuro Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP