Powołanie do służby w Policji i zwolnienie z niej jest precyzyjnie uregulowane. Co istotne, szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną, służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego1.
CO MÓWI USTAWA O POLICJI
Ustawowy katalog przyczyn i okoliczności faktycznych uzasadniających zwolnienie policjanta ze służby jest zróżnicowany. Artykuł 41 ustawy o Policji zawiera przyczyny powodujące zwolnienie obligatoryjne oraz takie, gdzie decyzja zależy od uznania przełożonego.
Jednak bez względu na tryb i okoliczności wydania decyzji o zwolnieniu, bywa że po jakimś czasie następuje przywrócenie policjanta do służby. Wówczas pojawia się prawna kwestia zrekompensowania mu ewentualnych strat wywołanych decyzją o zwolnieniu. Stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przywróconemu do służby policjantowi przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. Co istotne, a wynika to także z praktyki orzeczniczej, kryterium decydującym o wysokości przyznawanego świadczenia nie jest długość pozostawania poza służbą, lecz indywidualne okoliczności sytuacji finansowej zwolnionego ze służby policjanta. Jest to więc ograniczone ustawowo ustalane w trybie administracyjnym indywidualne zryczałtowane pieniężne świadczenie rekompensacyjne.
Trzeba przyznać, że zagadnienie rekompensowania policjantom materialnych skutków uchylonych decyzji o ich zwolnieniu ze służby tak naprawdę nigdy nie wykroczyło poza aspekt czysto administracyjnoprawny. W powszechnym odbiorze akceptowany jest pogląd, że ustawa o Policji przewiduje stosowny tryb uzyskiwania rekompensaty przez przywróconego do służby policjanta, a ewentualne zastrzeżenia do wysokości rozstrzygane są w trybie odwoławczym na drodze administracyjnej. Jednakże, i na to też trzeba zwrócić uwagę, ustawa o Policji w żadnym ze swych przepisów nie zawiera regulacji wyłączającej możliwość domagania się utraconego uposażenia za czas przekraczający wspomniany sześciomiesięczny okres.
KODEKS PRACY I WYROK TK
Takiej możliwości można doszukiwać się także, wprawdzie tylko przez analogię, z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2007 r.2, który uznał, że art. 58 kodeksu pracy w związku z art. 300 tegoż kodeksu, rozumiany jako wyłączający dochodzenie innych niż określone w art. 58 k.p. roszczeń odszkodowawczych związanych z bezprawnym rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
Możliwa jest więc w tym kontekście refleksja, że jeśli szkodę rozumieć jako różnicę między aktualnym stanem majątkowym poszkodowanego policjanta a stanem hipotetycznym, który istniałby, gdyby nie został on ze służby wadliwie prawnie zwolniony, to dopuszczalne jest dochodzenie przez niego utraconych korzyści, a podstawę ku temu dawać może zasada pełnej kompensacji szkody wyartykułowana w art. 361 § 1 kodeksu cywilnego.
PRZETARTY SZLAK
Powstaje w tym miejscu fundamentalne w swej wymowie pytanie, czy w takim razie policjantowi przywróconemu do służby przysługuje droga sądowa w zakresie żądania tak rozumianego odszkodowania?
Tak sformułowane pytanie zadał niedawno jeden z sądów apelacyjnych, a Sąd Najwyższy w uchwale podjętej 3 grudnia 2014 r.3 odpowiedział na nie pozytywnie. W uzasadnieniu wskazał, że takie żądanie policjanta-powoda jest deliktowym roszczeniem odszkodowawczym, spełniającym wymagania roszczenia procesowego, co kwalifikuje je do rozpoznania na drodze sądowej. Jego podstawą nie jest bowiem żądanie zwiększenia świadczenia administracyjnoprawnego przewidzianego w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, lecz roszczenie cywilne o odszkodowanie w postaci utraconych korzyści z tytułu różnicy między uposażeniem, które przysługiwałoby mu, gdyby pełnił służbę, a świadczeniem wypłaconym za okres pozostawania poza tą służbą.
Deliktowa kwalifikacja roszczenia wymaga rozważenia, jaka jest podstawa materialnoprawna odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa – komendanta Policji, który wydał decyzję, a z którą przywrócony do służby policjant wiąże roszczenie. Otóż sąd apelacyjny stwierdził w wyroku, że nie będzie to art. 417 par. 1 k.c., jako że wzajemne relacje obu stron, policjanta i komendanta wojewódzkiego, miały wyłącznie służbowy charakter. Tym samym nie mogą być kwalifikowane jako podejmowane przez organ władzy publicznej. Powoduje to, że także art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego nie może stanowić uzasadnionej podstawy prawnej omawianego roszczenia, chodzi w nim bowiem o takie decyzje administracyjne, które powinny być kwalifikowane jako wykonywanie władzy publicznej, a tej cechy decyzja jaka legła u podstaw żądania z przyczyn wcześniej wskazanych mieć nie mogła.
Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w obrocie cywilnoprawnym reprezentowany przez organy, które wykonują swoje władztwo w ramach kompetencji powierzonych im ustawą. W odniesieniu do Policji omawiane czynności w sferze stosunków cywilnoprawnych są podejmowane przez komendanta jako organ wskazany w ustawie o Policji.
Jeśli więc przyjąć, że za szkody wyrządzone przy wykonywaniu zadań nienależących do sfery imperium Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność na zasadach ogólnych4, to w realiach omawianego zagadnienia deliktową podstawę takiej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa stanowić będzie art. 416 k.c.
ZŁUDNA RADOŚĆ
Wspomniana wcześniej, a zapisana w art. 361 kodeksu cywilnego zasada pełnego odszkodowania rozumiana jest jako naprawienie szkody obejmującej zarówno straty, jakie poszkodowany poniósł, jak i korzyści, których nie osiągnął, a mógł, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Nie ma ona jednak, o czym trzeba tu pamiętać, charakteru bezwzględnego. Otóż art. 361 par. 2 k.c. przewiduje możliwość odmiennego sposobu rekompensowania szkód, jeżeli owa odmienność będzie mieć swoje umocowanie w przepisach innych ustaw albo w umowie. Takie odstępstwo stanowi art. 42 ust. 5 ustawy o Policji i nie ma żadnego znaczenia, że właściwym dla określenia rozmiaru przyznawanego świadczenia jest administracyjny tryb postępowania. Jak zaakcentował w uzasadnieniu wyroku rozpoznający sprawę Sąd Apelacyjny w Szczecinie5, przepis ten „posiada charakter materialnoprawny w sposób wyczerpujący określając granice, w jakich nastąpić może rekompensowanie policjantowi uszczerbku majątkowego za czas pozostawania poza służbą”.
Konstatacja jest więc taka, że wypłacone policjantowi za czas pozostawania poza służbą świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji wyczerpuje w całości obowiązek odszkodowawczy organu Policji.
BOGDAN PADUCH
były sędzia SO, obecnie radca prawny w KWP w Gorzowie Wlkp.
1 II SA/Wa 1536/12 – LEX nr 1249115
2 Sprawa SK 18/05 – Dz.U. z 2007 r. nr 225, poz.1672
3 III CZP 91/14
4 SN – wyrok w sprawie I CSK 41/2008
5 I ACa 572/13 – wyrok z 25.03.2015 r.