Strona główna serwisu Gazeta Policyjna

Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa

Nierzadko się zdarza, że w wyniku podejmowania pewnych czynności służbowych dochodzi do powstania szkody u innych osób. Służby mundurowe, zwłaszcza Policja, z uwagi na specyfikę i różnorodność powierzonych zadań, są bardziej narażone na zaistnienie tego typu sytuacji.

W przypadku wyrządzenia szkody pada zawsze pytanie o to, kto ponosi odpowiedzialność cywilną za jej powstanie.

SKARB PAŃSTWA (SP)

Pojęcie SP jest nierozerwalnie związane z państwowością. Idea wywodzi się jeszcze z czasów rzymskich, kiedy zaczęto odróżniać majątek własny cesarzy i majątek publiczny. Taki rozdział w Rzeczypospolitej Polskiej Obojga Narodów istniał od 1590 r. W okresie PRL-u zniesiono instytucję SP, przyjmując, że jest to zaprzeczenie jednolitości władzy państwowej. Podmiot ten pojawił się ponownie dopiero po transformacji polityczno-gospodarczej.

Zgodnie z art. 218 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organizację SP oraz sposób zarządzania majątkiem SP określa ustawa. SP to ogół praw majątkowych przynależnych państwu. Jak wynika z art. 34 Kodeksu cywilnego, SP jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Natomiast w art. 33 kc osobami prawnymi są SP i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jest więc SP specjalnym podmiotem. Jego cel to ochrona interesów oraz zarządzanie składnikami majątkowymi państwa, które nie zostały przekazane innym państwowym osobom prawnym.

Jako osoba prawna jest SP stroną w postępowaniu cywilnym. Z kolei zgodnie z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego za SP podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W zakresie określonym odrębną ustawą za SP czynności procesowe podejmuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej.

W praktyce powyższe regulacje oznaczają, że SP może zarówno pozywać, jak i zostać pozwany w procesie cywilnym w zakresie praw majątkowych. Nie można jednak pozwać „samego” SP, gdyż „osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie” (art. 38 kc). Dla SP, zgodnie z art. 67 § 2 kpc, takimi organami są „organy państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie”. Jednostki te nazywane są stationes fiscii. SP ponosi odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone przez działalność organów i innych podmiotów państwowych.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA SP

Konstytucja RP w art. 77 stawowi: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”. Jest to tzw. konstytucyjny wzorzec odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, regulacja ta statuuje odpowiedzialność tylko takich struktur państwowych, które wykonują „imperium”. A zatem realizują wobec obywateli i innych podmiotów funkcje władcze, wyrażone w określonej postaci, jak np. wydanie decyzji, nałożenie mandatu, zastosowanie środków przymusu. Natomiast nie obejmuje wszelkich innych działań, z którymi nie wiąże się ten szczególny rodzaj uprawnień. Jednakże kwalifikacja takich zdarzeń nie zawsze będzie łatwa i oczywista. Dajmy na to, że policjanci zatrzymali pojazd, co ma związek z prowadzoną akcją dydaktyczno-prewencyjną dotyczącą bezpieczeństwa najmłodszych na drogach. Kierowca ma jednak obowiązek zatrzymania się na wezwanie (sygnały) funkcjonariusza Policji. Mamy zatem do czynienia z kontrolą, nawet jeśli kończy się ona jedynie wręczeniem maskotki. Podobnie w przypadku legitymowania. Jest to każdorazowo czynność podejmowana w ramach „władzy”, w jaką ustawodawca wyposażył Policję, nawet jeśli nie kończy się negatywnymi następstwami. Tym samym nie można postawić znaku równości pomiędzy „imperium”, władzą, o której mowa w komentowanym przepisie, a „siłowym” (czy też negatywnym) rozwiązaniem problemu.

W przypadku Policji zakres „imperium” działania będzie wynikało nie tylko z samej ustawy o Policji, ale także z innych przepisów, które określają obowiązki i uprawnienia tej formacji wobec społeczeństwa i państwa.

Konstytucyjny wzorzec odpowiedzialności za szkodę dotyczy „działania”. Tradycyjnie jest to sformułowanie przypisywane aktywności, podejmowanym czynnościom, realizacjom. Jednakże nauka prawa pod tym pojęciem rozumie także postawę bierną. Zatem jako działania niezgodne z prawem należy rozumieć także wszelkiego rodzaju zaniechania w podejmowaniu czynności, które „władza publiczna” powinna podjąć, ale ich nie podjęła w ogóle albo nie podjęła w określonym czasie, chociaż brak było przeszkód.

Prawo do wynagrodzenia wyrządzonej szkody, wywodzone z ustawy zasadniczej, obejmuje całą szkodę, a nie tylko pewne jej części czy komponenty. Jest to tzw. prawo do kompensacji w granicach kompetencji konkretnej władzy publicznej. Ustawa zasadnicza posługuje się stwierdzeniem „wynagrodzenia”. Jest to pojęcie używane dla określenia świadczenia ekwiwalentnego, jakie otrzymuje jedna strona stosunku prawnego za spełnione na rzecz drugiej strony tego stosunku świadczenie rzeczowe. Najczęściej kojarzone jest z płacą pracownika za wykonaną pracę. Jednakże ustawodawca posługuje się nim w odniesieniu do różnych sytuacji. Istotę tak użytego w art. 77 Konstytucji RP określenia najlepiej oddaje kontekst: wynagrodzić komuś za coś, a nie wynagrodzić kogoś za coś.

Warunkiem odpowiedzialności opartej na normie konstytucyjnej jest bezprawność działania. Bezprawność występuje tu jako niezgodność z normami prawa. Chodzi przede wszystkim o normy rangi ustawowej i podustawowej, które znajdują swe źródło w art. 87 Konstytucji. Jednakże nie można wykluczyć i tego, że bezprawność (czyli brak zgodności z prawem stanowionym) może dotyczyć także systemu prawa wewnętrznego, jeśli takie przepisy dotyczą wykonywania władztwa („imperium”).

WZORZEC CYWILISTYCZNY

Z art. 77 ustawy zasadniczej nie wynika wprost, kto dokładnie jest obowiązany do „wynagrodzenia szkody”. Z tego powodu ustawodawca zdecydował się na uzupełnienie normy konstytucyjnej o przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej SP. Jednocześnie Sąd Najwyższy uznał, że art. 77 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy dochodzenia odszkodowania. Z art. 417 § 1 kc wynika, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność SP lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zakres odszkodowawczy oparty na tym przepisie jest szerszy, aniżeli ten wynikający z normatywu ustawy zasadniczej.

Artykuł 417 kc został umieszczony w tytule VI Księgi trzeciej Kodeksu cywilnego, który jest zatytułowany „Czyny niedozwolone”. Tytuł ten rozpoczyna art. 415 kc stanowiący, że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Jest to tzw. odpowiedzialność deliktowa, zależna od winy sprawcy zdarzenia. Powyższe może prowadzić do stwierdzenia o winie jako niezbędnej przesłance odpowiedzialności odszkodowawczej SP. Jednakże odpowiedzialność cywilistyczna SP oparta została na modelu obiektywnej niezgodności z prawem. Tym samym wina nie jest niezbędnym elementem do przypisania tego rodzaju odpowiedzialności. W praktyce oznacza to, iż wykazywanie braku zawinienia pozostaje ambiwalentne (obojętne prawnie) dla poniesienia tej odpowiedzialności. W art. 417 kc mamy więc do czynienia z odpowiedzialnością opartą na zasadzie ryzyka. Tak surową odpowiedzialność uzasadnia się służebną rolą organów władzy publicznej i potrzebą sankcjonowania jej bezprawnych zachowań.

BEZPRAWNOŚĆ

SP odpowiada za szkodę powstałą przy wykonywaniu władzy publicznej będącą wynikiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania. Niezgodność z prawem, podobnie jak we wzorcu konstytucyjnym, należy pojmować jako bezprawność. Jak zauważa Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I ACa 1005/15: „Na gruncie art. 417 § 1 kc pojęcie bezprawności winno być ujmowane wąsko, co ogranicza «bezprawność» władzy publicznej do działania lub zaniechania sprzecznego z konkretną normą prawną. Zobowiązaniowy stosunek odszkodowawczy, powstający na mocy art. 417 § 1 kc, jest efektem bezprawności zaistniałej w sferze publicznoprawnej, nie zaś na gruncie stosunków cywilnoprawnych”. W konsekwencji niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej należy każdorazowo oceniać na podstawie tych norm, które dany stosunek regulują. Oznacza to, że bezprawność musi być każdorazowo ustalana na podstawie norm regulujących określony stosunek publicznoprawny. Zatem w pierwszej kolejności należy dokonać sprecyzowania przepisów, które powinny stanowić wzorzec porównawczy zachowań. Innymi słowy, „władza publiczna” powinna zachować się zgodnie z takim wzorcem. Chwila stwierdzenia rozbieżności pomiędzy zachowaniem a wzorcem daje asumpt do podjęcia dalszych ustaleń w zakresie odpowiedzialności.

Istnieje uzasadnione przekonanie, że w odniesieniu do zaniechań odpowiedzialność odszkodowawcza powstanie tylko wówczas, gdy istniał prawny obowiązek działania. Z przyczynowością zaniechania będziemy więc mieli do czynienia dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione trzy podstawowe warunki: a) osoba, której zarzuca się zaniechanie, musi mieć ustawowy obowiązek danego działania, b) osoba ta miała sposobność takiego działania i c) wypełnienie tego obowiązku przez tę osobę w normalnych warunkach pozwoliłoby zapobiec szkodzie. Jeśli wszystkie te warunki nie wystąpią, wówczas nie można traktować zaniechania jako warunku sprawczego szkody.

SZKODA

Kolejną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 417 kc jest szkoda w rozumieniu art. 361 § 2 kc, czyli obejmująca straty oraz utracone korzyści, które poszkodowany mógł osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Najczęściej określa się szkodę jako uszczerbek w dobrach poszkodowanego, poniesiony wbrew jego woli. Uszczerbek oznacza niekorzystną zmianę wywołaną w tych dobrach. Szkoda nie jest pojęciem jednolitym prawnie. W związku z powyższym możemy wyróżnić szkodę majątkową i niemajątkową. Przepisy kc stosują wyraźne rozróżnienie terminologiczne dla określenia obu tych rodzajów uszczerbków. Określenie „szkoda” odnosi się do uszczerbku w majątku (szkoda majątkowa). Jej powstanie – co do zasady – rodzi obowiązek odszkodowania. Artykuł 361 § 2 kc określa dwie postaci szkody majątkowej, które są objęte obowiązkiem odszkodowawczym (naprawienia szkody). Są to: strata (damnum emergens) i utracone korzyści (lucrum cessans). Obie podlegają obowiązkowi odszkodowawczemu. Natomiast szkoda o charakterze niemajątkowym powstaje w wyniku naruszenia dóbr osobistych i jest określana jako krzywda, a świadczenie mające usunąć jej następstwa – zadośćuczynieniem. Innym podziałem jest podział na szkodę na osobie oraz na szkodę w mieniu. Szkoda na osobie może mieć charakter niemajątkowy i wówczas nosi nazwę krzywdy.

ZWIĄZEK PRZYCZYNOWY

Pomiędzy bezprawnym działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej a szkodą musi istnieć związek przyczynowy, jako niezbędna przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej. Związek przyczynowy nie jest relacją opartą na winie, ale na zwykłych, normalnych, typowych następstwach zachowań. W prawie cywilnym używa się testu conditio sine qua non.

W pierwszym etapie należy ustalić, czy gdyby dane zdarzenie nie miało miejsca, skutek w postaci szkody by wystąpił. Szkoda jako następstwo pewnych zdarzeń musi mieć wszak swą przyczynę. Wcale nie musi być nią działanie opisane w art. 417. Zatem, aby wykazać odpowiedzialność odszkodowawczą SP, w pierwszej kolejności, po ustaleniu, iż szkoda jednak zaistniała, należy potwierdzić lub wykluczyć, czy jej przyczyną było działanie podjęte w ramach imperium publicznego przez funkcjonariuszy tej władzy. Pozytywna odpowiedź na pytania prowadzi do dalszego badania problemu, a mianowicie, czy związek pomiędzy zdarzeniem a szkodą ma charakter następstw adekwatnych, typowych. Jak zauważył natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I CSKP 107/21 „Normalnymi następstwami zdarzenia, z którego wynikła szkoda, są następstwa, jakie tego rodzaju zdarzenie jest w ogóle w stanie wywołać i w zwyczajnym biegu rzeczy, a nie tylko na skutek szczególnego zbiegu okoliczności, z reguły je wywołuje. Natomiast anormalne jest następstwo, gdy doszło do niego z powodu zdarzenia niezwykłego, nienormalnego, niemieszczącego się w granicach doświadczenia życiowego, na skutek nadzwyczajnego zbiegu okoliczności, którego przeciętnie nie bierze się w rachubę. W granicach normalnego, zwykłego przebiegu zdarzeń odpowiedzialność za szkodę może powodować nie tylko przyczyna bezpośrednio ją wywołująca, lecz także dalsza, pośrednia, chyba że jej następstwa pozostają w tak luźnym związku przyczynowym, iż ich uwzględnienie wykraczałoby poza normalną prawidłowość zjawisk, ocenianą według doświadczenia życiowego i aktualnego stanu wiedzy”.

mec. Magdalena Będziejewska-Michalska

radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP