Zasady nakładania grzywny w drodze mandatu określa ustawa z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2020 r. poz. 729, z późn. zm.).

RAMY PRAWNE

Jak wynika z art. 97 § 1, w postępowaniu mandatowym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, funkcjonariusz uprawniony do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego może ją nałożyć jedynie, gdy: 1) schwytano sprawcę wykroczenia na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popełnienie wykroczenia, w szczególności za pomocą przyrządu kontrolno-pomiarowego lub urządzenia rejestrującego, a sprawca nie został schwytany na gorącym uczynku lub bezpośrednio potem, i nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu, w tym także, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających, podjętych niezwłocznie po ujawnieniu wykroczenia. Nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego nie może nastąpić po upływie 60 dni od dnia ustalenia sprawcy wykroczenia. Jeśli obwiniony odmawia przyjęcia mandatu lub nie uiści nałożonej mandatem zaocznym grzywny, kieruje się do sądu wniosek o ukaranie. Warunki uchylenia mandatu określa art. 101 powyższej ustawy.

Warunkami do obligatoryjnego uchylenia mandatu są:

1) nałożenie grzywny za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie albo na osobę niepodlegającą odpowiedzialności za wykroczenia;

2) zaistnienie przesłanek zakazujących nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego;

3) nałożenie grzywny w wysokości niezgodnej z ustawą;

4) stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawnego, na podstawie którego została nałożona grzywna tym mandatem;

5) rozstrzygnięcie organu międzynarodowego działającego na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.

Jednocześnie uprawniony do uchylenia prawomocnego mandatu karnego jest sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania została nałożona grzywna.

UCHYLENIE MANDATU

Z powyższych przepisów wynika, że uchylenie mandatu jest możliwe tylko w przypadkach, które albo wiążą się z istnieniem wad w procesie karania, albo z istnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub orzeczenia organu międzynarodowego. Konsekwencją prawną uchylenia mandatu jest nakazanie podmiotowi, na rachunek którego pobrano grzywnę, zwrot uiszczonej kwoty.

Tym samym dochodzi do wyrównania obwinionemu szkody w jego majątku, polegającej na wydatkowaniu środków w poczet grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego (wykonania mandatu). Można przyjąć, że przepis ten ma charakter lex specialis wobec ogólnego obowiązku naprawienia szkody wynikającego z przepisów prawa cywilnego.

Zgodnie bowiem z art. 415 k.c., kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Istotą tej regulacji jest ustalenie istnienia winy jako warunku koniecznego i niezbędnego do powstania obowiązku naprawczego. Oceniając tę kwestię pod tym kątem, należy zauważyć, że zdarzenia będące przesłankami uchylenia mandatu nie muszą powstać w wyniku zawinionego działania funkcjonariuszy Policji. W szczególności stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu czy kwestie rozwiązań zawartych w umowach międzynarodowych trudno traktować jako powstałe z winy policjantów. Pojęcie winy w prawie cywilnym ma charakter dualistyczny: normatywno-psychologiczny i wyraża się poprzez zachowanie umyślne lub nieumyślne. Wina zatem polega nie tylko na zachowaniu sprzecznym ze wzorcem wynikającym z przepisu prawa (bezprawność zachowania), ale także wiąże się z nastawieniem sprawcy (zamiarem) oraz obowiązkiem przestrzegania reguł należytej staranności.

Tym samym art. 101 § 3 k.p.w. wykazuje raczej podobieństwo do instytucji wynikającej z art. 410 k.c., czyli zwrotu świadczenia nienależnego. Zgodnie z art. 410 § 2 k.c. świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia.

Poprzez uchylenie przez sąd grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego odpada podstawa prawna jej uiszczenia. Jednocześnie art. 101 § 3 k.p.w. nie uzależnia obowiązku zwrotu uiszczonej grzywny ani od faktu wiedzy, po stronie obwinionego, że nie powinien był płacić mandatu, ani od warunków, w jakich działali funkcjonariusze. Ustawodawca stanął na stanowisku, że Skarb Państwa jako beneficjent nie może zatrzymać takiej należności w sytuacjach istnienia przeszkód pierwotnych lub następczych do jej orzeczenia. Stanowi więc ów przepis szczególny rodzaj rozwiązania prawnego, zbliżony i podobny do instytucji znanych prawu cywilnemu, jednakże niestanowiący ich powielenia.

Można powiedzieć, że jest to sui generis przepis o charakterze kompensacyjno-wyrównawczym. Wobec tego spełnia on zasadniczo taką samą rolę, jak przepisy o obowiązku naprawienia szkody na gruncie prawa cywilnego. Istnienia takiej szczególnej, odmiennej instytucji należy dopatrywać się w zakresie przedmiotowym kodeksu cywilnego. Jak wynika z art. 1 k.c., reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Z kolei w nauce przedmiotu mówi się, że stosunkiem cywilnoprawnym jest taki stosunek prawny, który jest określony przez dyspozycję normy prawa cywilnego. Zatem zwrot wpłaconej grzywny, a więc wykonanie obowiązku nałożonego w reżimie prawa karnego (sensu largo), wykracza poza definicję stosunku cywilnoprawnego. Trudność tę dostrzegł ustawodawca i z tej przyczyny wprowadził rozwiązanie, o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.w. Wydaje się, że w taki sposób ustawodawca chciał zapobiec konieczności sprostania przez uprawnionego obowiązkom dowodowym wynikającym z przepisów postępowania cywilnego, a zwłaszcza obowiązkowi dowodowemu, który ze swej istoty powinien obejmować nie tylko wykazanie nienależytości świadczenia, ale także winę pozwanego. Konstrukcja taka niejako zastępuje więc konieczność dochodzenia zwrotu w żmudnym i długotrwałym co do zasady procesie cywilnym.

Zachodzi jednakże pytanie o subsydiarność stosowania rozwiązań kodeksu cywilnego w odniesieniu do wystawionych mandatów, następnie uchylonych przez sąd.

FUNKCJONARIUSZ POD OCHRONĄ

Po pierwsze, trzeba podkreślić, że polskie prawo nie wprowadza zakazu wytaczania powództwa, chociażby i niezasadnego. Po drugie, obowiązkiem pozwanego jest wdanie się w spór co do meritum sprawy. Zaniechanie powyższego może spowodować wydanie przez sąd cywilny wyroku zaocznego zasądzającego (niekorzystnego dla pozwanego). Wobec tego niezbędne jest w przypadku doręczenia pozwu odniesienie się do jego zarzutów, wykazując ich bezzasadność. W ramach tej powinności zasadne jest powołanie się na normę art. 101 § 3 k.p.w. i zwrócenie się do sądu cywilnego o wystąpienie do właściwego sądu karnego, który uchylił grzywnę, o przedłożenie wydanego orzeczenia. Przywołana wyżej zasada ma charakter derogacyjny, wyłączający.

Lex speciali derogat legi generali. Ustawa szczególna uchyla stosowanie przepisów ogólnych. Bez wątpienia kodeks cywilny stanowi lex generali, gdyż dotyczy wszelkich stosunków cywilnoprawnych, nawet takich, które nie zostały wprost skodyfikowane lub wykazują charakter mieszany, niejednorodny. Kwestią zasadniczą w omawianym zagadnieniu jest to, że orzeczenie o zwrocie wpłaconej grzywny nie jest samodzielnym orzeczeniem, lecz obligatoryjnym elementem orzeczenia o uchyleniu mandatu. Sąd nie może uchylić się od tego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zbędne jest toczenie sporu co do kwoty, gdyż stanowi ją zawsze uiszczona grzywna, ani co do winy, jak też co do bezprawności zachowań.

W wyniku uiszczenia grzywny dochodzi do uszczuplenia w majątku obwinionego. Jest to zatem szkoda majątkowa. Szkoda majątkowa to naruszenie majątkowych dóbr i interesów osoby poszkodowanej. Na określenie szkody majątkowej składają się dwa elementy: rzeczywista strata (damnum emergens) i pozbawienie przyszłej korzyści (lucrum cessans). Szkoda rzeczywista to nic zatem innego jak różnica w majątku. W przypadku utraconych korzyści (w uproszczeniu) szkodą jest wartość, której obwiniony nie osiągnął, gdyż musiał uiścić grzywnę (niesłuszną). Niewątpliwie w przypadku zapłaty grzywny mamy do czynienia z powstaniem straty realnej, rzeczywistej.

Podmiotem obowiązanym do naprawienia szkody przez zwrot jest Skarb Państwa, działający poprzez swoje statio fisci, czyli podmiot, na rachunek którego wpłynęła grzywna. Tylko ten podmiot obowiązany jest do zwrotu tak pobranych pieniędzy. Art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta nie wymaga dowodzenia winy (art. 415 k.c.), a jedynie zgodności zachowań z normami prawa oraz adekwatności zachodzącej pomiędzy zachowaniami funkcjonariuszy publicznych a szkodą. Jednocześnie pod pojęciem szkody przyjmuje się zarówno szkodę majątkową (stratę oraz utracone korzyści), jak i niemajątkową (zadośćuczynienie). Powyższe ma znaczenie w obliczu regulacji zawartej w art. 421 k.c. Zgodnie z nim art. 417 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych.

Biorąc pod uwagę okoliczność, należy uznać, że przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia stanowią taką właśnie szczególną regulację w zakresie wyrównania szkody majątkowej w postaci straty (realnej). Natomiast nie stanowią wyrównania szkody na wszystkich możliwych i dopuszczalnych przez prawo cywilne polach. Nie można zatem w sposób jednoznaczny wykluczyć możliwości wytoczenia takiego powództwa w zakresie np. zadośćuczynienia.

Czy zatem skonkretyzowany funkcjonariusz będzie ponosił odpowiedzialność za wystawiony mandat? Nie istnieje przepis, który wprost regulowałby taką odpowiedzialność. W tym zakresie ustawodawca poszedł w kierunku rozciągnięcia ochrony nad konkretnym funkcjonariuszem publicznym działającym w ramach imperium (władzy) wykonywanego na rzecz i w imieniu państwa. Odpowiedzialność za działania lub zaniechania funkcjonariuszy publicznych, a takimi są policjanci, niejako przejmuje na siebie Skarb Państwa. Jednocześnie należy wskazać, że powszechny jest pogląd prawny (co prawda dotyczący działalności sądów i prokuratur oraz organów administracji), z którego wynika, że wszędzie tam, gdzie działalność tzw. orzecznicza (wydawanie określonych orzeczeń, rozstrzygnięć) wiąże się z koniecznością interpretacji prawa, jak też oceny materiału dowodowego, trudno podnosić zarzut wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczeń określonej treści. Nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego stanowi pewien rodzaj orzeczenia o charakterze karnym, prowadzi bowiem do ukarania sprawcy za wykroczenie. Wymaga przy tym rozpoznania penalizowanego zachowania, a to z kolei powoduje konieczność tzw. interpretacji stosowanej normy prawnej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji nałożenia grzywny w drodze mandatu za czyn, który w ocenie sądu nie będzie nosił znamion wykroczenia. Ponadto odpowiedzialność funkcjonariusza będzie opierała się na art. 415 k.c. i wymagała ustalenia jego winy nie tyleż w wystawieniu mandatu, co spowodowaniu szkody niemajątkowej (szkoda majątkowa zostanie naprawiona zawsze na podstawie przepisu szczególnego), co nie jest ani oczywiste, ani łatwe.

mec. Magdalena Michalska-Będziejewska

radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP

zdjęcie unplash