1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy;
2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych;
3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.
UZNANIE ADMINISTRACYJNE
Czytając literalnie ten przepis, można dojść do wniosku, że określa on nie tyleż przypadki zwolnienia z dotychczasowego stanowiska służbowego, co sytuacje uzasadniające przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego w sprawach osobowych. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca nie wskazał przypadków, od spełnienia których uzależniałby obligatoryjne zwolnienie z dotychczasowego stanowiska.
Wprowadzenie art. 37a było wynikiem potrzeby prawnego unormowania sytuacji kadrowej osób zwalnianych z dotychczas zajmowanych stanowisk. Instrument ten znajduje uzasadnienie stricte utylitarne. Dotyczy to zwłaszcza osób, o których mowa w pkt 2 i 3. Już chociażby ta kwestia skłania do uznania, że literalne odkodowanie znaczenia tego przepisu nie jest tak oczywiste. Należy zauważyć, że przeniesienie do dyspozycji jest podejmowane w warunkach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie czasownika modalnego „może”. Zatem przełożony może przenieść do swojej dyspozycji funkcjonariusza, którego zwolnił z zajmowanego stanowiska:
a) ale nie mianował na inne stanowisko albo nie zwolnił ze służby,
b) na podstawie przepisów o związkach zawodowych,
c) oddelegowuje do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.
Porównanie normatywnej treści art. 37a z np. art. 36e ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który stanowi, że Komendant Główny Policji w razie uwzględnienia wniosku o oddelegowanie policjanta do wykonywania zadań służbowych poza Policją zwalnia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, z jednoczesnym przeniesieniem go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, pozwala na przyjęcie, że uznanie administracyjne odnosi się wyłącznie do kwestii zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska. Wobec tego należałoby stwierdzić, że w odniesieniu do sytuacji unormowanych w art. 37a pkt 2 i 3 przełożony jest zobligowany do zwolnienia z zajmowanego stanowiska. Natomiast przeniesienie do dyspozycji pozwala na określenie sytuacji kadrowej policjantów w okresach, w których nie będą oni wykonywali zadań na dotychczasowych stanowiskach.
KONTROLA SĄDOWA
Konsekwencją prawną działania przez organ w ramach luzu administracyjnego jest ograniczony zakres kognicji sądowej. W takim przypadku kontrola sądowa dotyczy procesu wydania rozkazu personalnego (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści rozkazu personalnego o charakterze uznaniowym, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści rozkazu personalnego) w ramach luzów stworzonych przez podstawy rozkazu personalnego o charakterze uznaniowym (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 818/17 z 27 października 2017 r.).
Co do zasady instytucja ta stanowi zatem swoisty sposób „zagospodarowania” policjanta po zwolnieniu go z dotychczas zajmowanego stanowiska. Tego typu działania przełożonych spotykają się często z niezrozumieniem podwładnych. Jest to jeden z częstszych zarzutów stawianych np. w skargach do sądów administracyjnych. Nieodmiennie bowiem trwałość stosunku służbowego jest wiązana z niezmiennością jego komponentów. Tymczasem w orzeczeniach sądowych wyraźnie od lat przewija się jednoznaczne stanowisko, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się możliwością jednostronności ukształtowania jego treści.
Jak bowiem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1984/07: „Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego”.
Art. 37a pkt 1
W praktyce najwięcej kontrowersji, a tym samym i obaw, budzi przeniesienie do dyspozycji w warunkach poprzedzających powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby (art. 37a pkt 1).
Konstrukcja ww. przepisu oparta została na alternatywie. Ustawodawca stwierdza, że dopuszczalne prawnie jest przeniesienie do dyspozycji na okres poprzedzający mianowanie lub powołanie na inne stanowisko (równorzędne, niższe, wyższe) albo na okres poprzedzający zwolnienie ze służby.
W przeszłości sądy administracyjne wymagały, aby przełożony niejako „z góry” określił się, co jest faktyczną przyczyną przeniesienia: mianowania (powołanie) czy zwolnienie. Wywodzono to z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim z zasady informowania stron, jak też z zasady uwzględniania słusznego interesu strony. Jednakże ta linia orzecznicza wprowadzała niepotrzebne ograniczenia, uniemożliwiała bowiem zmiany zamiaru przełożonego względem podległego mu policjanta. Jak bowiem zauważa np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 730/13: „Decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby.
Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej”. Powyższe pozwala zachować elastyczność co do wykorzystania zasobu kadrowego w zakresie prawidłowej i sprawnej realizacji zadań Policji. Taki kierunek zmian należy uznać za zasadny i słuszny. Wynika on bowiem z pewnego niezaprzeczalnego priorytetu i prymatu dobra służby jako wartości ogólnospołecznej nad dobrem indywidualnym.
Taką też tezę postawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2773/15), stwierdzając: „Ponieważ okoliczność ta nie może zostać precyzyjnie określona w chwili przeniesienia do dyspozycji (w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby korzystania z art. 37a, gdyż oznaczałoby to, że takie stanowisko istnieje), ustawodawca pozostawił organom luz czasowy pozwalający na przygotowanie dla policjanta właściwego stanowiska służbowego. Analizowany przepis nie zawiera też wymogu wskazywania przez organ celu przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Cel ten wynika bowiem z samego przepisu”.
Należy przy tym zauważyć, że takich kontrowersji nie budzą zwolnienie ze stanowiska i przeniesienie do dyspozycji w przypadku, gdy stanowi to wykonanie oddelegowania lub wykonania przepisów o związkach zawodowych. Wynika to z prostego faktu: ustawodawca w tych dwóch sytuacjach wyraźnie określił cel i przesłanki przeniesienia.
POWODY PRZENIESIENIA
Jak wspomniano już, ustawodawca nie wprowadził katalogu przypadków uzasadniających przeniesienie do dyspozycji. Brak takiego katalogu jest założeniem celowym i świadomym. Można sobie bowiem wyobrazić, że jego skonstruowanie byłoby zwyczajnie utrudnione jak też niezasadne. W swej istocie katalog ten musiałby być katalogiem otwartym. Toteż wymienienie zaledwie kilku sytuacji, w których możliwe byłoby przeniesienie do dyspozycji, stanowi zbyteczny formalizm legislacyjny. Zastosowanie tej instytucji jest możliwe zarówno wówczas, gdy absencja chorobowa policjanta dezorganizuje służbę w komórce organizacyjnej, w której pełni on służbę, ale także wtedy, gdy w czasie trwającej choroby komisja lekarska orzeknie o jego trwałej niezdolności do służby. Dlatego też dla zapewnienia realizacji ustawowych zadań Policji organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego przewidzianego w powołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, zwolnić ze stanowiska funkcjonariusza długotrwale nieobecnego w służbie i przenieść go do swej dyspozycji. Co nie oznacza, że przełożony jest obowiązany do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do swojej dyspozycji. Trzeba pamiętać, że przełożony może skorzystać również z innego rozwiązania, np. zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Instytucja określona w przepisie art. 37a pkt 1 ustawy służy zatem rozwiązywaniu pewnych sytuacji kadrowych. Jako przykład można wskazać istnienie braku podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, braku stanowisk równorzędnych z jednoczesnym brakiem zasadności zwolnienia go ze służby. W takim przypadku przełożony jest uprawniony do przeniesienia policjanta do swej dyspozycji już chociażby po to, by podjąć decyzję co do dalszej „współpracy” z policjantem.
Mimo braku ustawowego katalogu przesłanek przeniesienia do dyspozycji oraz obowiązku wskazania celu czy raczej przyczyny takiego rozstrzygnięcia przełożony musi jednak wskazać, dlaczego uznaje za konieczne zastosowanie tej instytucji. Zatem nie da się uniknąć finalnie odniesienia do pewnej sytuacji uzasadniającej takie a nie inne zadysponowanie policjantem. Przełożony nie jest bowiem obowiązany jedynie do wskazywania, czy zwolnienie z dotychczasowego stanowiska i przeniesienie do jego dyspozycji mają na celu późniejsze mianowania lub powołanie czy też definitywne rozstanie się formacji z policjantem. Natomiast rozkaz personalny wydany w tym przedmiocie musi zawierać odniesienie do prawdziwych i konkretnych zdarzeń przemawiających za zwolnieniem policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i w efekcie przeniesienie go do dyspozycji przełożonego, stanowiące już tylko prawną i logiczną konsekwencję zwolnienia z zajmowanego stanowiska.
RAMY CZASOWE
Ustawodawca uznał za stosowne wprowadzić pewne ramy czasowe o charakterze gwarancyjnym. Otóż ustalono maksymalny czas pozostawania policjanta w dyspozycji swego przełożonego w sprawach osobowych, okres ten wynosi 12 miesięcy. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2773/15: „Instytucja uregulowana w art. 37a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji ma charakter czasowy i jest ograniczona tylko maksymalnym terminem pozostawania w dyspozycji (do 12 miesięcy). Oznacza to, że czas pozostawania policjanta w dyspozycji może być krótszy, a nawet tylko chwilowy, determinowany jest możliwością mianowania na inne stanowisko służbowe”.
Racjonalny ustawodawca uznaje więc, że tak długi termin jest wystarczający na podjęcie decyzji w kwestii „co dalej z policjantem”. Mimo wszystko należy bowiem podkreślić, że przeniesienie do dyspozycji stwarza po stronie policjanta pewien rodzaj niepewności. Z tego powodu, czysto ludzkiego, nieograniczony czas swego rodzaju „zawisłości” wydaje się zbędny. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych przy zachowaniu dotychczasowych warunków uposażenia.
Podsumowując, należy stwierdzić, że sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2773/15 i sygn. akt I OSK 1989/17 6.11.2017 r.).
mec. MAGDALENA BĘDZIEJESKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP