Podstawową regulacją dotyczącą zwolnienia ze służby jest artykuł 41 ustawy o Policji. W poprzednich publikacjach omówiono podstawy prawne zwolnienia występujące najczęściej. Podstawy te ustawodawca podzielił na obligatoryjne, tj. takie, zaistnienie których nie tylko uprawnia organ do zwolnienia ze służby, ale wręcz zobowiązuje do tego, oraz fakultatywne, które pozwalają organowi, według jego oceny, zwolnić policjanta ze służby. Pozostając w kręgu tego podziału należy wskazać na istnienie jeszcze jednego przepisu, który reguluje problematykę fakultatywnego zwolnienia ze służby.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2943/16 „Przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1782) określają wszystkie dopuszczalne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby i będzie domagał się zwolnienia go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy. W pozostałych przypadkach rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu. Jeżeli zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy, wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jest obowiązkowe, natomiast w sytuacjach określonych w art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 2 – ma ono charakter fakultatywny. Powyższe przepisy stanowią wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego policjantów, a tym samym muszą być one interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest zatem zawężająca jak też rozszerzająca ich wykładnia.
Zgodnie zaś z treścią art. 38 ust. 4 ustawy o Policji „Policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby”.
PRZESŁANKI PRZENIESIENIA
Ustawodawca umożliwia przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w następujących przypadkach:
1) orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne;
2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej;
3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy;
4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko;
5) niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko.
Nie istnieje przy tym definicja legalna pojęć „niższe stanowisko służbowe” i „równorzędne stanowisko służbowe”. Orzecznictwo sądowe uznało, że o równorzędności stanowisk decyduje zarówno uposażenie zasadnicze, wysokość dodatków, grupa zaszeregowania, jak też przypisany stopień etatowy. W niektórych wyrokach można spotkać odesłanie do zadań i kompetencji, aczkolwiek te okoliczności nie zawsze mogą być miarodajne dla oceny sprawy. Dokonując analizy przypadków opisanych w tym przepisie można wyodrębnić istnienie dwóch grup sytuacji uprawniających organ do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. To co je rozróżnia, to brak możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Ustawodawca wprowadził dla trzech przypadków konieczność ustalenia istnienia możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Dotyczy to sytuacji, gdy zostało wydane orzeczenie o trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub zaistnienia innych przyczyn o charakterze organizacyjnym oraz niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zaistnienie tych okoliczności zobowiązuje organ do ustalenia, czy istnieją stanowiska równorzędne w strukturze organizacyjnej. Problemem w tym zakresie może być właśnie brak ustawowej definicji równorzędności stanowisk, jednakże co do zasady należy przyjąć, że stanowiska zaszeregowane w niższych grupach, a zatem dla których przewidziano niższe uposażenia nie tylko zasadnicze, ale także dodatki do uposażenia, nie są równorzędne. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że brak stanowiska równorzędnego organ przedstawia stanowisko niższe. Powoduje to konieczność uzyskania zgody policjanta na takie przeniesienie. Wskazuje na to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09, który stwierdził: W sytuacji, gdy zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie na inne stanowisko skutkuje przeniesieniem na stanowisko równorzędne, dalsza norma zawarta w przepisie art. 38 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, ze zm.) nie musi być stosowana. Natomiast w przypadku, gdy następuje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, ma on prawo wypowiedzenia się co do dalszego trwania stosunku służbowego, w sposób określony w przepisie art. 38 ust. 4 tej ustawy.
ZNACZENIE PRAKTYCZNE
Źródłem stosunku służbowego jest dobrowolne zgłoszenie się do służby, które dokonuje się przez złożenie oświadczenia woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Jednakże sam stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a policjant zobowiązuje się do poddania szczególnej dyscyplinie służbowej. Policjant, nawiązując stosunek służbowy, godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego. Ustawodawca pozostawił zasadniczo swobodnemu uznaniu przełożonego w sprawach osobowych kształtowanie polityki kadrowej. W omawianym zakresie wyraża się to w podjęciu przez tego przełożonego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, a nie zwolnieniu ze służby. Taka decyzja może być wynikiem uznania, że dalsze pozostawanie policjanta w szeregach Policji następuje z korzyścią dla tej formacji, co należy rozpatrywać w kontekście interesu społecznego. Jak bowiem wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 235/15: Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) ma charakter fakultatywny, a zatem decyzja wydawana na podstawie danej normy prawnej ma charakter uznaniowy i winna uwzględniać interes społeczny czyli interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. W wykonaniu takiego postulatu w jednej z decyzji Komendant Główny Policji zauważył, że: Ponieważ jednak od 6 lat realizuje on obowiązki służbowe z zakresu psychologii śledczej, a z powierzonych zadań wywiązuje się prawidłowo, zwolnienie ze służby naruszałoby interes społeczny (interes służby), a przeniesienie na stanowisko niższe nie godzi w interes funkcjonariusza.
ZGODA JAKO OŚWIADCZENIE WOLI
Czy zatem brak zgody determinuje obowiązek zwolnienia policjanta ze służby? Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Co prawda można wskazać, że przecież nikt nie może być zmuszany do kontynuacji służby, wbrew swej woli, to jednakże przepis art. 38 ust. 4 ustawy wyraźnie wskazuje, że brak zgody jedynie może powodować zwolnienie ze służby. Przedstawiając więc propozycje nowego stanowiska (stanowisk) organ powinien pozostawić zainteresowanemu czas do namysłu. Przy czym propozycje te powinny być na tyle klarowne, aby policjant miał świadomość, jakie uposażenie będzie otrzymywał. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1228/12: W świetle regulacji zawartej w art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2011 r, nr 287, poz. 1687, ze zm.), zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co do jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. Przedmiotowy wyrok odnosi się do cywilistycznego elementu stosunku służbowego, jakim jest złożenie oświadczenia woli przez policjanta. Co do zasady stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjny, oznacza to, że do jego oceny prawnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z dyspozycji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Jednakże orzecznictwo wprowadziło elementy oświadczeń woli stanowiące podstawę kształtowania stosunków cywilnych, a odnosi się to właśnie do tych zdarzeń, które wymagają wyrażenia zgody, czyli przyjęcia do służby, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz wystąpienie ze służby w Policji.
Konsekwencją koncepcji i ujęcia cywilistycznego zgody jako oświadczenia woli jest konieczność badania poprawności jej wyrażenia w kontekście wad oświadczeń woli w rozumieniu kodeksu cywilnego, a także odwołalności lub zmiany złożonego oświadczenia woli. Zgodnie z treścią art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, powyższe oznacza, że po wyrażeniu woli przez policjanta przełożony traci możliwość swobody wyboru między przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe a zwolnieniem ze służby. Jedynie niewyrażenie zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe uprawnia przełożonego do podjęcia we własnym zakresie decyzji albo o zwolnieniu, albo o przeniesieniu. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 1 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 676/11, który stwierdził: Ustawowe przesłanki zmiany treści stosunku służbowego policjanta, polegającej na przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, zostały skonstruowane w sposób, który z jednej strony chroni policjanta przed dowolnością działań przełożonego, ale z drugiej strony pozostawia przełożonemu swobodę wyboru między przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe policjanta niewyrażającego na to przeniesienie zgody albo całkowitym zwolnieniem ze służby.
BRAK ZGODY
Powyższe może prowadzić do mylnego poglądu, że w ogóle brak wyrażenia zgody spowoduje niemożność przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Okoliczność, że ustawodawca uprawnił funkcjonariusza do wyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, nie oznacza, że uprawnił do zaistnienia pewnego rodzaju patu decyzyjnego. Wprowadzenie elementu prawa cywilnego w postaci oświadczenia woli nie niweluje administracyjnego charakteru stosunku służbowego. Oznacza to, że organ, który wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, ma nie tylko prawo, ale też obowiązek dbałości o jego prawidłowy przebieg. W tym celu organ jest uprawniony do zakreślenia terminu do wyrażenia przez policjanta zgody na przeniesienie. Trzeba jednakże podkreślić, że ten element postępowania musi być zgodny z powinnościami organu wynikającymi z tzw. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z uregulowanej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, polegającej na wyjaśnieniu sprawy i jej załatwieniu przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela. Stąd można wysunąć postulat dotyczący zakreślenia wystarczającego terminu na wyrażenie zgody. O tym, czy dany termin jest wystarczający, będą decydowały każdorazowo okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Trzeba pamiętać o tym, że milczenie w zakreślonym przez organ terminie będzie stanowił jednoznaczny brak zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Jak bowiem wynika z art. 65 § 1 k.c.: Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Zatem wyznaczenie policjantowi przez przełożonego terminu do namysłu i wyrażenia zgody ma charakter wiążący, a bezskuteczny upływ terminu należy uznawać jako brak zgody na przeniesienie.
mec. MAGDALENA BĘDZIEJEWSKA-MICHALSKA
radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP