1 czerwca 2017 r. weszła w życie najobszerniejsza i najbardziej kompleksowa zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zmiana ta ma na celu usprawnienie działania administracji, a jednocześnie ułatwienie organom administracji publicznej reagowania na zmieniające się oczekiwania społeczne.
W celu przyspieszenia postępowań administracyjnych ustawodawca posłużył się kilkoma instrumentami prawnymi, które mają rozwiązać dotychczasowe problemy proceduralne. Należą do nich:
Możliwość zaskarżenia za pomocą ponaglenia bezczynności organów lub przewlekłości postępowania
Jednym z podstawowych celów nowelizacji jest skrócenie czasu trwania postępowań i tym samym szybsze załatwianie spraw. W dotychczas obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), jak również po nowelizacji, ustawodawca pozostawił obowiązek załatwiania spraw przez organy administracji publicznej bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Nowelizacja wprowadziła w art. 36 par. 1 k.p.a. instytucję ponaglenia. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązany jest nie tylko powiadomić stronę o tym fakcie, tak jak miało to miejsce dotychczas, ale również pouczyć ją o możliwości wniesienia ponaglenia. Prawo do jego wniesienia służy stronie, gdy sprawa nie została załatwiona w określonym ustawowo terminie bądź wyznaczonym przez organ nowym terminie załatwienia sprawy. Ponaglenie może być również wniesione, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość postępowania). Ponaglenie wniesione powinno być do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeśli nie ma organu wyższego stopnia, do organu prowadzącego postępowanie (w przypadku dwuinstancyjności organu, np. rozpatrywanie spraw w trybach nadzwyczajnych przez organ drugiej instancji).
Ponaglenie rozpatrywane jest przez organ w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ, do którego trafiło, wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości organ rozpatrujący ponaglenie zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia (jeżeli postępowanie nie zostało zakończone), zarządza również wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Tryb ponaglenia nie ma zastosowania w przypadku ponaglenia organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W tym przypadku, w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające takim sytuacjom w przyszłości.
Możliwość rezygnacji ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastępuje odwołanie od decyzji w tych sprawach, w których nie ma organu wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji, jak również od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez organ drugiej instancji. Od 1 czerwca 2017 r. takie decyzje można skarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego. Taką możliwość daje zawarty w nowelizacji przepis zmieniający art. 52 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), który został zmieniony przez art. 9 ust. 2 lit. a) ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw. Według jego treści, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez korzystania z tego prawa. Oznacza to, że strona może wnieść o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy na dotychczasowych zasadach, a po rozpatrzeniu sprawy zaskarżyć ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast strona nie chce skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby nie przedłużać trwającego postępowania, może od razu wnieść skargę do WSA.
Żądanie wydania przez organ II instancji decyzji rozstrzygającej sprawę zamiast tzw. decyzji kasatoryjnej, czyli przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia
Od większości decyzji administracyjnych przysługuje odwołanie do organu II instancji. Istotną zmianą procedury administracyjnej wynikającą z nowelizacji jest możliwość żądania przez stronę przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w jej sprawie. Wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, o których stanowi nowy art. 136 par. 2, 3 i 4 k.p.a., zapewnia skrócenie czasu trwania procedur administracyjnych i ograniczenie liczby zapadających w sprawie rozstrzygnięć kasatoryjnych. W ramach przyjętych celów wydawanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. będzie stanowić absolutny wyjątek. Zgodnie z brzmieniem nowego art. 136 par. 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższego, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 136 par. 2 i 3 k.p.a., tj. powstania po stronie organu odwoławczego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie pozwalającym na wydanie przez ten organ decyzji merytorycznej w sprawie, organ odwoławczy nie może wydać w sprawie decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. Oznacza to zatem, że nie może uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 par. 2b k.p.a.). W tej sytuacji organ odwoławczy wydaje decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w całości lub w części.
Ustawodawca umożliwił organowi odwoławczemu odmowę przeprowadzenia takiego postępowania, ale tylko w przypadku, jeśli byłoby to dla tego organu nadmiernie utrudnione (art. 136 par. 4 k.p.a.). Utrudnienie, o którym mowa, musi wiązać się z trudnościami organizacyjnymi, technicznymi, kosztami, które są niewspółmierne do celu i znacznie większe niż gdyby tych samych czynności dokonał w sprawie organ I instancji. Należy zaznaczyć, że powyższe rozwiązania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP, który umożliwia każdej ze stron korzystanie z prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
W opisanym przypadku stronie przysługuje żądanie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten sam organ orzekający. Omawiane regulacje obejmujące sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy wiąże się z dodatkowymi obowiązkami tego organu w zakresie czynności, które mają na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w danej sprawie. Co do zasady organy administracji publicznej, prowadząc postępowania administracyjne, przestrzegają zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oznaczającej, że organy administracji publicznej (…) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy przeprowadzał postępowanie administracyjne w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, jak również w oparciu o materiał dowodowy, który niejednokrotnie sam gromadził w trybie odwoławczym. Miał jednak możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego jej rozpoznania. W obecnym stanie prawnym na organie odwoławczym spoczywają dodatkowe obowiązki wynikające ze zmiany regulacji prawnych odnoszących się przede wszystkim do uprawnień, jakie nadał ustawodawca zmianą noweli stronom postępowania, które zostały omówione.
Zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Chcąc jednak przyspieszyć zakończenie postępowania administracyjnego, a tym samym uzyskania prawomocnej decyzji administracyjnej, ustawodawca, wprowadzając nowelizację k.p.a., umożliwił stronie zrzeczenie się wniesienia odwołania od wydanej w sprawie decyzji. Oznacza to nic innego, jak odstąpienie od wniesienia odwołania z jednoczesnym skróceniem czasu uprawomocnienia się decyzji i nadania jej ostatecznego charakteru. Odstąpienie od wniesienia odwołania może nastąpić wyłącznie w trakcie biegu terminu na wniesienie odwołania przez doręczenie organowi, który wydał w sprawie decyzję administracyjną, oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Decyzja podlegać będzie wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli będzie zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Należy jednak pamiętać, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania zamyka drogę skargową, tzn. wydanej w sprawie decyzji nie można zaskarżyć do WSA.
cdn.
mł. insp. AGNIESZKA ROSIAK
naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych Biura Prewencji KGP
Opracowano na podstawie:
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, z późn. zm.);
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257);
Ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935);
Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.);
Ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1749, z późn. zm.).
Sprostowanie
W wydaniu czerwcowym miesięcznika „Policja 997” nr 6 (147) w artykule pt. „Paralizatory elektryczne w Policji” wystąpiła omyłka pisarska, polegająca na wymienieniu jednego punktu za dużo. A mianowicie umieszczenia zapisu wskazującego, że policjant może użyć lub wykorzystać paralizator elektryczny w przypadku przeciwdziałania zamachowi na nienaruszalność granicy państwowej w rozumieniu art. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Oczywiste jest, że art. 16 ust. 1 ustawy o Policji nie wskazuje, a tym samym wyklucza pkt 7 art. 11 ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej.
Marcin Nowak