Mimo ogólnie panującego poglądu, że w Polsce obowiązuje prawny zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, należy tę tezę zanegować. Wzięła ona swój początek w 2001 r., kiedy weszły w życie zmiany ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, która wprowadziła, obok już istniejących, zakaz spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a ustawy).
ULICE, PLACE I PARKI
Potocznie, jako swojego rodzaju skrót myślowy, zakaz ten jest często, także przez policjantów i strażników gminnych (miejskich), określany zakazem spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. W rzeczywistości nie dotyczy wszystkich miejsc publicznych, a tylko literalnie wskazanych w przepisie ulic, placów oraz parków, z wyjątkiem zlokalizowanych w nich barów, pijalni, pubów, ogródków piwnych etc. Swojego rodzaju utrudnieniem dla organów egzekwujących prawo jest to, że ustawa nie zawiera definicji legalnych użytych w przepisie zwrotów, odwołując się w domyśle do definicji już funkcjonujących w przestrzeni prawnej.
Literalnie termin ulica zdefiniowany jest art. 4 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 roku, poz. 460, z późn. zm.) jako droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.
Mówiąc o ulicy, można też przypuszczać, że ustawodawcy chodziło o drogę w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 roku. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm.), gdzie jest ona definiowana jako wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Co do placu, wydaje się, że w polskim porządku prawnym brak legalnej definicji tego terminu, stąd wykładnia systemowa nie jest możliwa do przeprowadzenia. Definicja słownikowa jest następująca: duża, wolna przestrzeń w mieście, powstała najczęściej przy zbiegu ulic, zwykle otoczona budynkami lub teren wydzielony pod zabudowę oraz teren wokół zabudowy. Niestety, definicja ta nie jest dostatecznie precyzyjna i może budzić wątpliwości. Łatwiej jest w przypadku, gdy w grę wchodzi konkretny plac w mieście, posiadający indywidualną nazwę.
Park z kolei, zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.) jest jednym z rodzajów terenów zieleni, czyli terenów urządzonych wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokrytych roślinnością, pełniących funkcje publiczne. W praktyce parki mają swoje nazwy własne i ich identyfikacja nie powinna nastręczać problemów.
Charakter obowiązujących regulacji jednoznacznie świadczy, że zakaz spożywania napojów alkoholowych stanowi wyjątek od zasady dopuszczalności ich spożywania, a zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni prawniczej, przepisy o charakterze szczegółowym nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. W praktyce policyjnej zatem, potraktowanie tego zakazu jako obowiązującego we wszystkich miejscach publicznych, i podejmowanie w związku z tym interwencji, jest niedopuszczalne i może narazić policjantów na zarzut ograniczania konstytucyjnych swobód obywatelskich. Przykładowo – alejki osiedlowe, podwórka, skwery, pola, lasy, łąki, plaże z reguły nie wchodzą do zakresu przedmiotowego, użytego w art. 14 ust. 2a ustawy zwrotu na ulicach, placach i w parkach, czyli stanowią miejsca, gdzie nie obowiązuje zakaz spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem że takiego konkretnego miejsca, jako objętego zakazem, nie wskazała w uchwale rada gminy.
GMINY TYLKO KONKRETNIE
Alkohol, mimo że zaliczany jest do substancji psychoaktywnych, w Polsce i na świecie jest produktem legalnym. Rolą państwa jest jednak podejmowanie działań zmierzających do ograniczania jego spożycia, zmiany struktury spożycia z alkoholi wysokoprocentowych na rzecz niskoprocentowych, a także zmiany obyczajów w zakresie sposobu ich spożywania.
Zapewne właśnie m.in. te przesłanki, a także dbałość o dobro małoletnich, legły u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę zakazów dotyczących miejsc, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych. Zalicza się do nich m.in. tereny szkół, innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, zakłady pracy, miejsca zbiorowego żywienia, środki i obiekty komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się spożywanie napojów alkoholowych do 4,5 proc. oraz piwa (art. 14 ust. 1 ustawy).
Wskazane przez ustawę miejsca, w których istnieje zakaz spożywania napojów alkoholowych, to katalog zamknięty. Specjalne uprawnienia do rozszerzenia tego katalogu zostały przyznane gminom, mianowicie zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy: w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
To na radzie gminy spoczywa ocena, gdzie i na jaki okres wprowadzić zakaz spożywania napojów alkoholowych, biorąc pod uwagę charakter tych miejsc. Należy zauważyć, że rady gmin nie mają nieograniczonych możliwości do wprowadzania zakazów we wszystkich miejscach publicznych na swoim terenie. Wspomniany przepis znacznie ogranicza gminom swobodę legislacyjną, upoważniając je do ustanawiania zakazów tylko w konkretnych miejscach lub obiektach. Dał temu wyraz Sąd Najwyższy, przyjmując 16 grudnia 1996 r. uchwałę 7 sędziów NSA U OPS 8/96 ONSA 1997/2/50, z której wynika, że przepisy gminne, wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy, nie mogą posługiwać się sformułowaniami ogólnymi i generalnymi zarazem, jak np. skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze, bez ich indywidualizacji.
Choć jest wiele orzeczeń sądowych uchylających wadliwe uchwały rad gmin, głównie tych wykraczających poza ramy określone upoważnieniem ustawowym, Policja nie jest organem uprawnionym do badania legalności tych uchwał. Podlegają one nadzorowi wojewody i są rozpatrywane przez sądy administracyjne. Spożywanie napojów alkoholowych wbrew zakazom w miejscach i obiektach określonych uchwałą rady gminy stanowi również wykroczenie. Podstawą podejmowania przez policjantów działań w zakresie ujawniania spożywania alkoholu w miejscach zabronionych jest dokładna znajomość treści podejmowanych przez lokalne rady gmin uchwał, tj. wskazanych w nich konkretnych obiektów czy miejsc.
KARANIE ZA SPOŻYWANIE
Należy także zwrócić uwagę na istotny element, jakim jest, zawarta w ustawie, definicja napoju alkoholowego, mianowicie, zgodnie z jej art. 46 ust. 1, jest to produkt przeznaczony do spożycia zawierający alkohol etylowy pochodzenia rolniczego w stężeniu przekraczającym 0,5 proc. objętościowych alkoholu. W związku z tym przepisy ustawy, i wynikający z niej zakaz spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, nie będą miały zastosowania do zawierających alkohol etylowy lub metylowy tzw. wynalazków, typu denaturat, lub innych skażonych alkoholi, spożywanych przez osoby uzależnione od alkoholu, najczęściej o najniższym statusie społecznym.
Spożywanie napojów alkoholowych wbrew zakazom, w tym np. wypicie symbolicznego piwa na chodniku przy ulicy czy w parku, w myśl przepisów ustawy, stanowi wykroczenie, podlegające karze grzywny (art. 431 ust. 1). Karalne jest również jego usiłowanie (art. 431 ust. 2). Jeżeli policjant lub strażnik straży gminnej (miejskiej) zastanie osoby w takich sytuacjach, będzie to stanowiło podstawę do ukarania sprawcy wykroczenia. Natomiast w sytuacji braku naocznego stwierdzenia przez policjanta lub strażnika spożywania, lub usiłowania spożycia, napoju alkoholowego, np. w oparciu o zdjęcie takiej osoby, nie będzie podstaw do wykazania zaistnienia dostatecznych przesłanek do jej ukarania.
Wykroczenie polegające na spożywaniu napojów alkoholowych w miejscach zabronionych zostało ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (Dz.U. z 2013 r., poz. 1624, z późn. zm.) i jest objęte tzw. taryfikatorem, co umożliwia zastosowanie postępowania mandatowego, zgodnie z zapisami rozdziału 17 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2013 r., poz. 395, z późn. zm.). Grzywna nałożona w drodze mandatu karnego za spożywanie napojów alkoholowych w miejscach objętych zakazem ich spożywania wynosi 100 zł. Należy zauważyć, że ustawodawca w ww. przypadku dopuszcza również przeprowadzenie czynności wyjaśniających w oparciu o przepis art. 54 k.p.o.w., i w konsekwencji skierowanie wniosku o ukaranie do sądu. W tym przypadku sąd, zgodnie z zapisem art. 431 ust. 1 ustawy, ma możliwość zastosowania wobec obwinionego grzywny. Jej wysokość, zgodnie z treścią art. 1 par. 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 1094, z późn. zm.), może wynosić do 5000 zł.
Choć jedną z podstawowych zasad prawa wykroczeń jest zasada niekaralności usiłowania (art. 11 § 2 k.w.), w przypadku usiłowania spożycia napoju alkoholowego we wskazanych ustawą miejscach, jakimi są ulice, place i parki, jest ono karalne, w granicach jak za jego dokonanie. Otwarta puszka z piwem w ręku siedzącego w miejskim parku na ławeczce amatora chmielowych trunków będzie więc podstawą do interwencji policjanta/strażnika gminnego (miejskiego) i ukarania 100-złotowym mandatem karnym.
NIE ZAWSZE I NIE WSZĘDZIE
Należy więc stwierdzić, że nie każde spożyte „pod chmurką” piwo powinno skutkować nałożeniem mandatu karnego lub skierowaniem sprawy do sądu. Pod warunkiem oczywiście, że będzie spożywane z umiarem i kulturą, bez łamania innych przepisów porządkowych. Warto utrwalić sobie, że w Polsce nie ma bezwzględnego zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, a tylko w tych wskazanych w ustawie, oraz zapoznać się z treścią uchwał rad gmin, aby nie być zaskoczonym argumentacją wyedukowanych przedstawicieli naszego społeczeństwa. Należy mieć na uwadze, że świadomość prawna społeczeństwa jest coraz większa i w dobie powszechnego dostępu do internetu, można znaleźć mnóstwo porad, gdzie można legalnie spożywać alkohol, ewentualnie, jak uniknąć mandatu. Zawiązują się różnego rodzaju stowarzyszenia sympatyków alkoholowych trunków, np. Komitet Obywatelski Piwo pod Chmurką, który od 2012 r. walczy o zmiany w prawie, które ułatwiłyby spożywanie alkoholu na powietrzu.
Generalnie opisywana materia, ze względu na problemy w interpretacji, nie jest sprawą ani łatwą, ani oczywistą, nawet dla wymiaru sprawiedliwości, czego przykładem jest medialnie nagłośniona sprawa warszawskich lewobrzeżnych bulwarów wiślanych, gdzie piwni smakosze oraz zwolennicy inicjatywy Legalnie nad Wisłą długo czekali na ostateczne rozstrzygnięcie warszawskiego sądu rejonowego.
podinsp. DOROTA DĄBROWSKA-BABOR
ekspert Wydziału Prewencji Biura Prewencji KGP
(w artykule wykorzystałam stanowisko Biura Prawnego KGP R-II-143/124/04 z 29 stycznia 2004 r.)
1 § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego z 17 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 208, poz. 2026, z późn. zm.).