W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że policjanci nie mają określonych warunków wykonywania służby raz na zawsze. Oczywiste jest bowiem, że zmieniające się otoczenie zewnętrzne Policji powoduje, iż ta musi dostosowywać się do nowych wyzwań. Podkreśla się też, że podstawowym elementem służby w Policji umożliwiającym wykonywanie zadań tej formacji są zdyscyplinowanie i dyspozycyjność policjanta.
CHARAKTER ADMINISTRACYJNY
Stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjny, a przez to cechuje się nierównorzęd-nością stron. Oznacza to, że konsensusu wymaga jedynie złożenie oświadczenia woli o podjęciu służby w Policji, a także o jego rozwiązaniu (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji). W pozostałym zakresie, w granicach dopuszczonych przez prawo, stosunek służbowy policjantów jest kształtowany według woli przełożonych. W odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron.
Policjant nie jest więc pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Jego uprawnienia wynikają z aktów o charakterze administracyjnym i w wielu przypadkach (znakomitej większości) nie podlegają, co do zasady, negocjacjom. Prawną konsekwencją zaś takiego stanu rzeczy jest kognicja sądownictwa administracyjnego w zakresie praw i obowiązków wynikających z tego stosunku. Jak bowiem wynika z § 19 ust. 2 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Po-nadto, zgodnie z art. 32 ustawy o Policji, mianowanie na stanowiska służbowe, przenoszenie oraz zwalnianie z tych stanowisk odbywają się w formie decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1349/10, decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Funkcjonowanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną i nie może być domniemywane.
Nie ulega więc wątpliwości, że takie kwestie, jak kształtowanie stosunku służbowego, czyli nadawanie mu określonej treści w zakresie mianowania na stanowisko, przenoszenia, zwalniania ze stanowiska, jak też rozwiązanie tego stosunku, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie wiele kontrowersji może budzić dochodzenie roszczeń finansowych przez funkcjonariuszy i/lub byłych funkcjonariuszy.
Administracyjny stosunek służbowy powoduje, że ostatecznie spory z niego wynikłe należą do właściwości sądów administracyjnych. Jednakże sądy te nie są ukonstytuowane do wydawania rozstrzygnięć zobowiązujących wprost do zapłaty określonych kwot. Mimo to i mimo oczywistego oczekiwania, że żądana kwota zostanie w efekcie wypłacona, kompetencja sądów administracyjnych w sprawach o roszczenia finansowe policjantów nie ulega modyfikacjom. Zatem pozostaje ona zasadniczo podstawową drogą dochodzenia tych roszczeń.
Przy czym jako alternatywa dla drogi sądowoadministracyjnej jest wybierane powództwo do sądu pracy. Funkcjonariusze Policji nie są pracownikami w rozumieniu prawa pracy, a ich stosunek służbowy został w sposób kompleksowy uregulowany przepisami ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych, jak też przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepisy odsyłające do prawa cywilnego i prawa pracy mają konkretny, wyczerpujący charakter (ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione), co jest równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że ze względu na domniemanie zupełności regulacji stosunków objętych daną pragmatyką, brak jest podstaw do konstruowania takiego odesłania w innych sprawach, które powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (T. Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010, nr 5–6, s. 249 i n.).
Należy podkreślić, że nie istnieje szczególny przepis, mocą którego do spraw z zakresu stosunku służby policjantów można by stosować przepisy prawa pracy, a wynikających z tego stosunku należ-ności dochodzić przed sądem pracy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku Służby Więziennej, jednakże tam kognicję sądów pracy wyznacza w całości art. 220 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, powtórzonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 328/11, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej.
Podobną narrację można spotkać w orzeczeniach sądów powszechnych: „Roszczenie funkcjonariusza nie może być uznane za roszczenie wynikające ze stosunku cywilnego, gdyż stosunek służby funkcjonariuszy (…) nie jest stosunkiem pracy, gdyż zatrudnienie to ma charakter administracyjno-prawny (oparty z reguły na podstawie aktu «mianowania» albo «powołania»). Wiąże się to z większym stopniem podporządkowania służbowego, przejawiającego się m.in. w obowiązku karności, podwyższonej lojalności oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie z ustawami regulującymi służbę funkcjonariuszy (w tym ustawą o Służbie Więziennej), rozpoznanie sporów o roszczenia należy do kompetencji ich organów służbowych (zwierzchnich) na drodze administracyjnoprawnej.
Droga sądowa przed sądami zachodziłaby jedynie w tych sytuacjach, gdy przepisy regulujące stosunki służbowe wyraźnie na to wskazują, tam natomiast gdzie nie jest to wskazane, sprawa przed sądem powszechnym nie mogłaby zawisnąć. Sprawa wynikająca ze stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest sprawą cywilną w ujęciu materialnoprawnym, lecz jest poddana kognicji sądów powszechnych jedynie z woli ustawodawcy” (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 31 stycznia 2013 r., III APa 38/12).
Wydanie decyzji administracyjnej w zakresie spraw dotyczących stosunku służbowego musi wynikać wprost z przepisu prawa. Na uwadze należy mieć także inny sposób załatwiania sprawy niż tylko wydanie aktu administracyjnego indywidualnego. Prawo bowiem przewiduje podjęcie przez organy administracji publicznej czynności materialno-technicznych. Odbywa się to w każdym przypadku, w którym uprawnienie policjanta do określonych świadczeń wynika wprost z przepisu prawa. Przykładem takich uprawnień są prawo do uposażenia i prawo do świadczeń, o których mowa w art. 114 ustawy o Policji. Odmowa ich wypłaty (także wypłata w kwocie niższej niż oczekiwana lub żądana) wymaga jednak wydania przez organ decyzji odmownej. W ostatnim czasie wręcz klasycznym tego przykładem były decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyj-nego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
W tych wszystkich wypadkach, w których ustawodawca używa w odniesieniu do należności pienięż-nych sformułowania „wypłaca się”, „otrzymuje”, „powstaje” lub innego równoważnego, organy podejmują czynności materialno-techniczne wypłaty, a jeśli kwestionują prawo policjanta – decyzje odmowne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1934/15 stwierdził, iż: „Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania nagrody rocznej, a więc negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien posłużyć się koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy umożliwia kontrolę instancyjną i sądowoadministracyjną”.
Z powyższego wynika więc, że mimo pieniężnego charakteru określonych świadczeń związanych i wynikających z faktu istnienia stosunku służbowego, niezmienna pozostaje droga administracyjna ich dochodzenia. Należy zwłaszcza w tym kontekście zwrócić uwagę na treść art. 107 ustawy o Policji, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, 2) uznanie roszczenia. Jest to zatem zupełnie inaczej ukształtowane prawo niż w przypadku zarówno roszczeń cywilnych, jak i roszczeń pracowniczych. W szczególności podmiotem, przed którym należy dochodzić roszczeń z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, jest kierownik jednostki organizacyjnej Policji, a zatem przełożony w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 32 ustawy o Policji.
W takim duchu wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1038/24, oddalając skargę na odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwagi na przedawnienie tego roszczenia. Uznał on bowiem, że jedynie dochodzenie roszczeń z tytułu służby w Policji w sposób przewidziany w art. 107 ustawy przerywa bieg przedawnienia, w innym wypadku biegnie on nadal. Tymczasem pojawiają się (coraz częściej) żądania wypłat dochodzone na gruncie przepisów o postępowaniu przed sądami pracy lub sądami cywilnymi. O ile rzeczywiście można określić pewien rodzaj roszczeń finansowych do dochodzenia, których właściwy jest sąd cywilny, o tyle trudno znaleźć uzasadnienie dla drogi sądu pracy.
WYJĄTEK
W szczególności dochodzone na drodze powództwa cywilnego przed sądami cywilnymi mogą być roszczenia odsetkowe. Jak wynika bowiem m.in. z wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 52/21, a także uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00): „Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 360), jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym”. Prawo dochodzenia odsetek wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, a dokładniej art. 481 § 1, który stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.
Jednocześnie wobec treści art. 5 i 2 Kodeksu pracy do dochodzenia roszczeń odsetkowych przez funkcjonariuszy Policji nie będzie miał też zastosowania art. 300 tego kodeksu. Przy czym odsetki są roszczeniem obocznym, a nie wprost wynikającym ze stosunku służbowego.
Pierwszeństwo kognicji sądów administracyjnych w sprawach roszczeń finansowych z tytułu służby w Policji wynika pośrednio także z art. 1991 kpc, który stanowi, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, iż do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny