Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi.
Aby jednak powyższe założenia mogły się urzeczywistnić, należy wprowadzić bezpieczne dla sygnalistów kanały powiadomień. Jak wynika z ustawy o ochronie sygnalistów, ustawodawca przewidział trzy możliwości zgłoszeń: wewnętrzne, zewnętrzne oraz ujawnienie publiczne.
Przez zgłoszenie wewnętrzne należy rozumieć ustne lub pisemne przekazanie podmiotowi prawnemu informacji o naruszeniu prawa. Z kolei zgłoszenie zewnętrzne to ustne lub pisemne przekazanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich albo organowi publicznemu informacji o naruszeniu prawa.
Ustawodawca definiuje ujawnienie publiczne jako podanie informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej bez wskazywania sposobów takiego działania. Na podstawie art. 53 ww. ustawy można ustalić, że jednym ze sposobów ujawnienia publicznego jest ujawnienie naruszeń prawa za pośrednictwem prasy. Z tym że w takim przypadku mają zastosowanie rozwiązania uregulowane w ustawie z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, z późn. zm.). Wobec milczenia ustawy wypada przyjąć, iż ujawnienia publicznego dokonuje się w każdy sposób polegający na udostępnieniu informacji o naruszeniach prawa nieograniczonej liczbie osób. Tym samym przykładowo możemy wskazać ujawnienie takich informacji za pośrednictwem portali społecznościowych.
Zgłoszenie wewnętrzne
Ustawodawca nakłada na podmioty prawne, na rzecz których pracę zarobkową wykonuje co najmniej 50 osób, obowiązek wprowadzenia procedury zgłoszeń wewnętrznych. Pozostałe podmioty mogą wprowadzić taką procedurę jako wyraz transparentności działań tego podmiotu. Dla przypomnienia – podmiot prawny to zarówno podmiot publiczny, jak i podmiot prywatny. Sama procedura jako dokument powinna określać, komu i w jaki sposób można zgłaszać naruszenie prawa, kto będzie się zajmował weryfikacją zgłoszenia, jak postępować w przypadku zgłoszeń anonimowych, obowiązek potwierdzania (termin siedmiu dni) przyjęcia zgłoszenia, terminy, w jakich sygnalista otrzyma informację zwrotną, jak nakładać obowiązek podejmowania działań następczych, a także jak pouczać o możliwości i sposobie dokonania zgłoszeń zewnętrznych.
Istotnym podziałem jest podział na zgłoszenia ustne i pisemne. Zgłoszenia ustne mogą być przekazane telefonicznie, w tym za pośrednictwem nagrywanych linii telefonicznych. Możliwe jest także dokonanie zgłoszenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jeśli zgłoszenie jest dokonywane za pośrednictwem instrumentów podlegających rejestracji, to za zgodą zgłaszającego jest możliwe udokumentowanie tego zgłoszenia w formie nagrania rozmowy, umożliwiającego jej późniejsze wyszukanie, lub transkrypcja rozmowy. Zgłoszenie ustne dokonane za pośrednictwem nienagrywanej linii telefonicznej lub innego nienagrywanego systemu komunikacji głosowej jest dokumentowane w formie protokołu rozmowy odtwarzającego dokładny jej przebieg.
Ustawa przewiduje także możliwość dokonania zgłoszenia w formie tzw. przyjęcia interesanta. Sygnalista może w tym zakresie złożyć stosowny wniosek. W takim przypadku za zgodą sygnalisty dokonuje się nagrania rozmowy, umożliwiającego jej wyszukanie, lub sporządza protokół spotkania, odtwarzający jego dokładny przebieg. Jeśli zgłoszenie jest dokumentowane za pomocą protokołu lub transkrypcji, wówczas sygnalista może dokonać sprawdzenia, poprawienia i zatwierdzenia protokołu spotkania przez jego podpisanie. Trzeba pamiętać, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek sygnalisty. Zgłoszenie pisemne może być dokonane tradycyjnie w formie papierowej lub elektronicznie (np. mail).
Ochrona poufności
Podmiot prawny jest obowiązany podjąć wszelkie działania gwarantujące, że związane z przyjmowaniem zgłoszeń przetwarzanie danych osobowych będzie dokonywane wyłącznie przez upoważnione osoby oraz z zachowaniem ochrony poufności tożsamości sygnalisty, osoby, której dotyczy zgłoszenie, oraz osoby trzeciej wskazanej w zgłoszeniu. W tym celu w procedurze wewnętrznej niezbędne jest stworzenie barier uniemożliwiających nieupoważnionym osobom uzyskanie dostępu do informacji objętych zgłoszeniem. Ochrona poufności dotyczy informacji, na podstawie których można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować tożsamość takich osób.
Podmiot prawny jest obowiązany do prowadzenia rejestru zgłoszeń. Obowiązek ten został wprost zawarty w art. 29 ustawy. Rejestr ten obejmuje: 1) numer zgłoszenia; 2) przedmiot naruszenia prawa; 3) dane osobowe sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie, niezbędne do identyfikacji tych osób; 4) adres do kontaktu sygnalisty; 5) datę dokonania zgłoszenia; 6) informację o podjętych działaniach następczych; 7) datę zakończenia sprawy.
Jakkolwiek w odniesieniu do zgłoszeń wewnętrznych ustawodawca nie zapisał wprost kwestii weryfikacji, to jednakże powyższe uprawnienie należy wywieść z treści art. 27 ust. 2 ustawy, który właśnie tym konkretnym zwrotem operuje. Weryfikacja zgłoszenia wewnętrznego pod kątem jego prawdziwości jest także uzasadniona przepisami dotyczącymi ochrony sygnalisty. Dla przypomnienia – korzysta z niej tylko ta osoba, która dokonała zgłoszenia w dobrej wierze, tzn. usprawiedliwionej okolicznościami sprawy oraz jej wiadomościami na temat naruszenia prawa. Jako weryfikację należy więc dopuścić wszelkie działania, które pozwolą na potwierdzenie i/lub uszczegółowienie dokonanego zgłoszenia. Jednakże należy pamiętać o konieczności zachowania w poufności danych sygnalisty, a także innych osób prawnie wraz z nim chronionych. Weryfikację powinno się prowadzić w taki sposób, aby nie tylko nie ujawnić wprost danych osobowych sygnalisty, lecz także by przez proste powiązania logiczne nie stało się możliwe odkodowanie tych danych. Jest to bezwzględny wymóg wynikający z ratio legis ustawy.
Zgłoszenia zewnętrzne
Jak wynika z art. 30 ustawy, sygnalista może dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez uprzedniego zgłoszenia wewnętrznego. Zgłoszenia te są przyjmowane zarówno przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i przez organ publiczny. Ustawa definiuje organy publiczne jako naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1.
Oznacza to tyle, że sygnalista może pominąć zgłoszenie wewnętrzne dokonywane podmiotowi, którego dotyczy sygnalizowane naruszenie prawa, a powyższe zgłosić albo RPO, albo właściwemu organowi nadrzędnemu. RPO posiada wyłączne kompetencje w zakresie przyjmowania zgłoszeń naruszeń prawa dotyczących konstytucyjnych wolności i praw człowieka oraz obywatela występujących w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1–16. Rzecznik dokonuje wstępnej weryfikacji otrzymywanych zgłoszeń, wskazuje organy publiczne, z działalnością których wiąże się sygnalizacja, zapewnia powszechny dostęp do informacji na temat praw i środków ochrony prawnej przed działaniami odwetowymi, a także udziela porad w powyższym zakresie. Obiektywizm działania RPO wyraża się w objęciu tą swoistą „opieką” nie tylko sygnalistów i osoby, o których mowa w art. 21 ustawy, lecz także osoby, której zgłoszenie dotyczy.
Poza zakresem wyłącznej kompetencji RPO nie zajmuje się co do zasady docelową, tj. merytoryczną weryfikacją zgłoszenia, a jedynie w terminie 14 dni przekazuje takie zgłoszenie organowi publicznemu właściwemu do podjęcia działań następczych. Zgłoszenia zewnętrzne mogą być dokonywane tak samo jak wewnętrzne – ustnie lub pisemnie, z wykorzystaniem formy papierowej lub elektronicznej. RPO lub organ publiczny w terminie siedmiu dni od otrzymania zgłoszenia potwierdzają jego przyjęcie. Od takiego obowiązku można odstąpić tylko ze względu na ochronę poufności tożsamości sygnalisty. Sygnalista może także żądać od organu publicznego właściwego do podjęcia działań naprawczych, aby w ciągu miesiąca wydał mu zaświadczenie stwierdzające, że sygnalista podlega ochronie prawnej. Trzeba wskazać, iż podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach zgłoszenia zewnętrznego możliwe jest żądanie od sygnalisty wyjaśnień lub dodatkowych informacji.
Ustawodawca w art. 40 ustawy przeciwdziała powielaniu zgłoszeń – w sytuacji gdy wcześniej podjęte działania wyjaśniające nie potwierdziły zaistnienia naruszenia prawa, pozostawia je bez rozpoznania, o czym informuje sygnalistę, a jeżeli jest to już trzecie zgłoszenie od tego samego sygnalisty w tej samej sprawie zawierające te same treści, pozostawia je bez rozpoznania bez powiadamiania sygnalisty.
Informacja zwrotna
Jednym z kluczowych elementów dokonanych zgłoszeń – czy to wewnętrznych, czy to zewnętrznych – jest tzw. informacja zwrotna, jaką powinien otrzymać zgłaszający. Ustawodawca stwierdza, że informacja zwrotna to przekazana sygnaliście informacja na temat planowanych lub podjętych działań następczych i powodów takich działań. Zatem obejmuje ona zarówno wskazanie, czy rzeczywiście ustalono zaistnienia naruszenia prawa, stwierdza, na czym ono polegało i z jakich przyczyn powstało, a także co zrobiono lub co podmiot prawa zamierza zrobić, aby wyeliminować stwierdzone naruszenie.
Działania naprawcze
Ustawa wskazuje, że są to działania podjęte w celu oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia, w szczególności przez postępowanie wyjaśniające, wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesienie oskarżenia, działanie podjęte w celu odzyskania środków finansowych lub zamknięcie procedury realizowanej w ramach wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych lub procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych. Można powiedzieć, iż stanowią one clou dokonywanych zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych. Jednakże, aby Rzecznik Praw Obywatelskich lub podmiot publiczny, do których wpłynęły zgłoszenia zewnętrzne, mogły powiadomić sygnalistę o podjętych ustaleniach i działaniach naprawczych, muszą pozostawać w posiadaniu jego adresu.
Innymi słowy – dokonując zgłoszenia zewnętrznego bez podania adresu do kontaktu, sygnalista nie może w sposób uprawniony prawnie oczekiwać, iż otrzyma informację zwrotną. Taki problem nie będzie wstępował w przypadku zgłoszeń wewnętrznych, chyba że będą to zgłoszenia anonimowe. Jednakże przyjęcie zgłoszenia anonimowego samo w sobie nie zwalnia podmiotu prawnego z konieczności ustalenia, czy przedmiot tego zgłoszenia faktycznie nie zaistniał. Oznacza to, zgłoszenie anonimowe może być nośnikiem prawdziwych informacji o występujących naruszeniach prawa.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny