Jak wynika z art. 11 ustawy, wobec sygnalisty nie mogą być podejmowane działania odwetowe ani próby lub groźby zastosowania takich działań.
Działania odwetowe
Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy przez działania odwetowe należy rozumieć bezpośrednie lub pośrednie działanie lub zaniechanie w kontekście związanym z pracą, które jest spowodowane zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym i które narusza lub może naruszyć prawa sygnalisty, lub wyrządza lub może wyrządzić nieuzasadnioną szkodę sygnaliście, w tym bezpodstawne inicjowanie postępowań przeciwko sygnaliście. Definicja ta wskazuje na to, że mają one pozostawać w kontekście związanym z pracą. Chodzi tu o przeszłe, obecne lub przyszłe działania związane z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym.
Jeśli sygnalista jest/był pracownikiem lub kandydatem do pracy (złożył aplikację), w takim przypadku jako działania odwetowe ustawodawca wskazał m.in. odmowę nawiązania stosunku pracy, jego wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia, obniżenie wysokości wynagrodzenia, wstrzymanie awansu, przeniesienie na niższe stanowisko pracy, negatywną ocenę pracy (opinię), zmianę zakresu obowiązków, niekorzystną zmianę miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy, nałożenie kary dyscyplinarnej, pomijanie przy typowaniu do szkoleń lub uniemożliwienie podwyższenia kwalifikacji, nieuzasadnione skierowanie na badania lekarskie, mobbing, dyskryminację, zastraszanie. Katalog działań odwetowych zawarty w art. 12 ust. 1 ustawy ma charakter otwarty, co oznacza, że podane w nim sytuacje nie wyczerpują przedmiotu regulacji. Jako działanie odwetowe ustawodawca uznał także próbę lub groźbę zastosowania środków, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy.
W przypadku osób pozostających w stosunkach służbowych, a także w przypadku powołania lub pozapracowniczych form zatrudnienia ww. przepis należy stosować odpowiednio, tj. z uwzględnieniem przepisów regulujących te stosunki. Z kolei w przypadkach, gdy praca lub usługa były, są lub mają być świadczone na innych podstawach niż wyżej omówione, wówczas działania odwetowe nie mogą polegać na wypowiedzeniu umowy, której stroną jest sygnalista, np. dotyczącej sprzedaży lub dostawy towarów lub świadczenia usług, na odstąpieniu od takiej umowy lub jej rozwiązaniu bez wypowiedzenia, a także na nałożeniu obowiązku lub odmowie przyznania, ograniczeniu lub odebraniu jakiegoś uprawnienia, np. koncesji, zezwolenia lub ulgi.
Ciężar dowodu
Gwarantem dla sygnalisty jest to, iż ciężar dowodu, że podjęte działania nie mają charakteru odwetowego, spoczywa na pracodawcy. W ramach stosunku służbowego to na przełożonym będzie więc spoczywał obowiązek wykazania w razie sporu – zakwestionowania konkretnego rozstrzygnięcia w sprawach osobowych, że nie zastosował działań odwetowych. Należy pamiętać, że w sprawach pracowniczych orzekają sądy pracy, co oznacza, iż postępowania toczą się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem wystarczające są podniesienie przez powoda w pozwie i wykazanie stosownym dokumentem, że zgłoszenia naruszenia prawa dokonał, by przenieść na pracodawcę ciężar udowodnienia, iż podjąłby wobec tej osoby taką samą decyzję nawet wówczas, gdyby takiego zgłoszenia nie dokonała. Innymi słowy – pracodawca musi wykazać, że zgłoszenie naruszenia prawa nie miało wpływu na jego zachowanie względem sygnalisty.
W służbie
W warunkach służbowych, z uwagi na administracyjny charakter służby, sytuacja będzie wyglądała nieco odmiennie. Możliwe do przyjęcia wydają się dwa rozwiązania: mimo podnoszonych przez funkcjonariusza zarzutów właściwy przełożony nie odnosi się do nich albo też – odmiennie – wyjaśnia je w podjętym rozstrzygnięciu. Z uwagi na okres, który upłynął od wejścia w życie ustawy i jej niewielkie oddziaływanie społeczne, nie jest możliwe oparcie się na orzecznictwie jako najbardziej miarodajnym sposobie wykładni przepisów.
Wybierając konkretny model postępowania, należy jednak, w ocenie autorki niniejszego artykułu, mieć na względzie dwie okoliczności. Po pierwsze, że zgodnie z art. 55 ustawy – kto podejmuje działania odwetowe wobec sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. A zatem, trzeba pamiętać, że nieuzasadnione działania odwetowe stanowią przestępstwo. Milczenie organu może prowadzić do konieczności wszczęcia postępowania karnego w sprawie ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wypełnienia znamion art. 55 ustawy, co przy zasadzie odwróconego ciężaru dowodowego może oznaczać konieczność wykazywania, iż istniała zasadność takiego, a nie innego ukształtowania sytuacji kadrowej funkcjonariusza – sygnalisty.
Ponadto zarówno zasady postępowania administracyjnego, postępowania dyscyplinarnego, jak i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazują na potrzebę ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Trzeba także pamiętać, że stosowanie działań odwetowych (rzeczywistych lub domniemanych) może być także przedmiotem powództwa cywilnego. I to tutaj najpełniej będzie miała zastosowanie zasada odwróconego ciężaru dowodowego. Z tego względu, według autorki, pragmatyczne podejście do problemu przemawia za wykazaniem, że podejmowane wobec funkcjonariusza decyzje personalne nie są wynikiem dokonania przez niego sygnalizacji naruszeń prawa, ale wiążą się z konkretnymi potrzebami służby. Takie działanie mieści się w ramach obowiązków orzeczniczych organu administracji publicznej, o których mowa w art. 107 kpa. To orzecznictwo sądowoadministracyjne ostatecznie dokona weryfikacji tego modelu postępowania.
Jak wynika z art. 21 ustawy, zakaz działań odwetowych dotyczy także osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej z sygnalistą, a także osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej pomagającej sygnaliście lub z nim powiązanej, w szczególności stanowiącej własność sygnalisty lub go zatrudniającej. Tylko bowiem tak rozszerzona ochrona podmiotowa umożliwia skuteczność i wykonalność samej ustawy.
Dane osobowe
Jednym ze sposobów ochrony sygnalisty jest ochrona danych osobowych. Zostało to wprost wyrażone w art. 8 ustawy, który stanowi, że dane osobowe sygnalisty, pozwalające na ustalenie jego tożsamości, nie podlegają ujawnieniu nieupoważnionym osobom, chyba że za wyraźną zgodą sygnalisty. Nie jest to jednak prawo bezwzględne, doznaje ono określonych ograniczeń. Dane te nie zostaną objęte ochroną, jeśli zgłoszenie dotyczy zdarzeń powodujących konieczność wszczęcia postępowań przed właściwymi organami, prokuraturami lub sądami. W takich przypadkach osoba, której dotyczy zgłoszenie, będzie mogła się zapoznać z danymi zgłaszającego na zasadach wynikających z przepisów regulujących dany rodzaj postępowania. Przy czym właściwy organ publiczny lub właściwy sąd powiadamia o tym sygnalistę, przesyłając w postaci papierowej lub elektronicznej wyjaśnienie powodów ujawnienia jego danych osobowych, chyba że takie powiadomienie zagrozi postępowaniu wyjaśniającemu lub postępowaniu przygotowawczemu, lub sądowemu.
Szczególna ochrona danych osobowych sygnalisty znalazła swój wyraz także w przepisach karnych. Otóż, zgodnie z art. 56 ustawy, kto wbrew przepisom ustawy ujawnia tożsamość sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.
Inny rodzaj ochrony przewiduje art. 16 ustawy. Wynika z niego, że jeśli sygnalista dokonał zgłoszenia lub ujawnienia publicznego z uzasadnionym (okolicznościami – przyp. autorki) przekonaniem, że są one niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą, to fakt ten nie może stanowić podstawy odpowiedzialności, w tym dyscyplinarnej, za szkodę z tytułu naruszenia praw innych osób lub obowiązków określonych w przepisach prawa. Ustawodawca wskazuje dalej, że dotyczy to m.in. zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, ochrony danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponieważ w ustawie użyto zwrotu „w szczególności” wymienione rodzaje odpowiedzialności mają charakter tylko przykładowy.
Owo przypuszczenie (ustawa mówi: „uzasadnione podstawy sądzić”) legitymizuje zatem jego działania jako zgodne z prawem i znajdujące się pod opieką prawa. Dokonanie zgłoszenia uruchamia tryb postępowania podmiotu wewnętrznego (do podmiotu prawnego, którego dotyczy zgłoszenie) lub zewnętrznego (Rzecznika Praw Obywatelskich albo do innego podmiotu publicznego, np. nadzorczego lub kontroli), uruchamia proces weryfikacji prawdziwości zgłoszenia naruszenia prawa. Z tego powodu tak ważne i istotne jest, aby dokonane zgłoszenia nie były gołosłowne, lecz wynikały z konkretnych zdarzeń i opierały się na takich podstawach, które obiektywnie oceniane mogą zostać uznane za naruszenie prawa. Ustawa bowiem chroni sygnalistów, a nie osoby chcące innym wyrządzić krzywdę pomówieniami i własnymi animozjami.
Wniosek o umorzenie
Gdyby jednak doszło do wszczęcia takiego postępowania sygnaliście przysługuje prawo złożenia wniosku o jego umorzenie. Przepis ten nie wprowadza dodatkowego warunku umorzenia postępowania, ale uprawnia do złożenia wniosku. Jego doniosłość wyraża się w tym, że nawet w przypadku braku w przepisach regulujących dany rodzaj postępowania uprawnienia do złożenia wniosku o umorzenie przez stronę, to regulacja ta nakazuje właściwemu podmiotowi prowadzącemu postępowanie rozpoznanie merytoryczne wniosku. Tym samym podmiotowi rozpoznającemu sprawę (organowi, sądowi, prokuraturze, komisji, kolegium etc.) nie przysługuje prawo uznania wniosku za niedopuszczalny. Niezbędnym jest jego rozpoznanie i wypowiedzenie się co do zgłoszonego żądania. Wydaje się, iż w taki oto sposób dojdzie do zainicjowania tzw. postępowania wpadkowego, którego sednem będzie ustalenie, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania.
O ile w przypadku postępowań karnych ta instytucja ma sens z uwagi na brzmienie art. 17 kpk, o tyle w przypadku postępowań cywilnych, np. o ochronę dóbr osobistych, możliwość umorzenia postępowania zależy najczęściej od woli drugiej strony procesu. Co do zasady bowiem zgodnie z art. 355 kpc sąd umorzy postępowanie, jeżeli powód ze skutkiem prawnym cofnął pozew, strony zawarły ugodę lub została zatwierdzona ugoda zawarta przed mediatorem albo z innych przyczyn wydanie wyroku stało się zbędne lub niedopuszczalne. W przypadku zaś postępowania dyscyplinarnego każdorazowo taki wniosek będzie podlegał rozpoznaniu w aspekcie dowodów zgromadzonych do daty jego wpływu. Należałoby się zastanowić nad tym, czy mimo wpływu wniosku organ dyscyplinarny może rozpoznać go w orzeczeniu końcowym. Nie można wykluczyć poprawności takiego rozstrzygnięcia, jest ono wygodniejsze dla prowadzących postępowanie. Jednakże zawsze trzeba uwzględnić i to, że być może wprowadzenie tego przepisu, bez precyzowania warunków umorzenia w ustawie, będzie odczytywane w orzecznictwie jako nakaz bezzwłocznego jego rozpoznania.
Artykuł 16 ust. 3 ustawy stanowi, że uzyskanie informacji będących przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub dostęp do takich informacji nie mogą stanowić podstawy odpowiedzialności, pod warunkiem że takie uzyskanie lub taki dostęp nie stanowią czynu zabronionego. Sygnalista może więc działać celowo, kierunkowo: gromadzić informacje, zbierać dane. Nie może jednakże czynić tego z naruszeniem przepisów prawa, np. naruszając tajemnicę korespondencji, stosując nielegalne podsłuchy czy naruszając przepisy o dostępie do informacji niejawnych. Trzeba bowiem mieć zawsze na względzie zasadę ex iniuria ius non oritur, czyli „Prawo nie rodzi się z bezprawia”. Sygnalista nie może zrzec się praw ochronnych przewidzianych ustawą. Nie może także dobrowolnie przyjąć na siebie odpowiedzialności, jeśli działał w granicach prawnej dopuszczalności sygnalizacji.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny