Niezmienny jednak pozostał jeden element, który odnosi się do udziału organów samorządu terytorialnego w procedurze związanej z odwołaniem ze stanowiska komendanta wojewódzkiego (stołecznego) Policji, komendantów powiatowych (miejskich), rejonowych i komisariatów Policji. Ustawodawca założył, że każda decyzja kadrowa dotycząca odwołania komendanta Policji szczebla lokalnego w rozumieniu struktury samorządu terytorialnego wymaga swoistego rodzaju współpracy z przedstawicielami tego samorządu. Współpraca ta polega na zwróceniu się przez właściwego komendanta Policji z wnioskiem do właściwego organu samorządu terytorialnego o zaopiniowanie planowanego odwołania ze stanowiska komendanta wojewódzkiego (stołecznego) Policji, powiatowego (miejskiego), rejonowego i komisariatu Policji.
Odwołanie komendanta
Należy pamiętać, że komendantem Policji właściwym do odwołania komendanta Policji niższego szczebla jest ten komendant, który jest uprawniony do mianowania go na to stanowisko. W odniesieniu do komendantów wojewódzkich i stołecznego Policji organem właściwym do odwołania ze stanowiska jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.
W przypadkach przewidzianych w ustawie o Policji trzeba zwrócić uwagę na art. 6b ust. 1 i 2, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6d ust.1 i 6. Pierwszy z wymienionych przepisów odnosi się do powołania i odwołania komendanta wojewódzkiego (stołecznego) Policji. Odwołanie ze stanowiska komendanta wojewódzkiego Policji wymaga zasięgnięcia opinii wojewody, a w przypadku komendanta stołecznego Policji – opinii prezydenta m.st. Warszawy.
Odwołanie komendantów powiatowych i miejskich Policji wymaga zwrócenia się o opinię do właściwego terytorialnie starosty, natomiast odwołanie komendanta rejonowego Policji wymaga zasięgnięcia opinii prezydenta m.st. Warszawy. W przypadku komendantów komisariatów Policji organem samorządu terytorialnego właściwym do wyrażenia opinii w przedmiocie planowanego odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu Policji są wójt, burmistrz, prezydent miasta, a w przypadku m.st. Warszawy jego prezydent.
Zgodnie z brzmieniem art. 6e ustawy o Policji Komendanta CBŚP, zastępcy Komendanta CBŚP, Komendanta BSWP, zastępcy Komendanta BSWP, dowódcy BOA, zastępcy dowódcy BOA, dowódcy samodzielnego pododdziału kontrterrorystycznego Policji, zastępcy dowódcy samodzielnego pododdziału kontrterrorystycznego Policji, Komendanta CBZC, zastępcy Komendanta CBZC, Dyrektora CLKP, zastępcy Dyrektora CLKP, komendanta wojewódzkiego Policji, Komendanta Stołecznego Policji, pełniącego obowiązki komendanta wojewódzkiego Policji albo Komendanta Stołecznego Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, komendanta rejonowego Policji, zastępcy komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, zastępcy komendanta rejonowego Policji, komendanta komisariatu Policji i zastępcy komendanta komisariatu Policji można odwołać w każdym czasie. Ustawa nie definiuje też przesłanek wskazujących na możliwość lub konieczność odwołania konkretnego komendanta Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wystarczającym powodem jest utrata zaufania, negatywna ocena wywiązywania się powierzonych zadań etc. (wyrok NSA z 10 listopada 2023 r., III OSK 2715/21, wyrok NSA z 19 maja 2010 r., I OSK 1585/09).
Opinia organu samorządu terytorialnego
W każdym przypadku odwołania ze stanowiska komendanta Policji ustawa wymaga zasięgnięcia opinii właściwego organu samorządu terytorialnego. Ustawa o Policji nie precyzuje, w jakiej formie należy się o ową opinię zwrócić. Z uwagi na formalizm proceduralny wniosek o opinię powinien przybrać formę pisemną. Jest to niezbędne chociażby ze względów dowodowych, gdyby odwołany kwestionował wystąpienie o taką opinię. Materialny dowód potwierdzający datę doręczenia wniosku o opinię do organu samorządu terytorialnego jest niezwykle ważny w sytuacji, gdy organ samorządu terytorialnego nie zajmuje żadnego stanowiska. Z uwagi na doniosłość zmiany w postaci odwołania komendanta Policji zwłoka nie jest pożądana. Data wskazuje na konkretny dzień, w którym zwrócono się o opinię, pozwala na obliczenie terminu, po którego upływie wnioskujący o opinię nie jest już zobligowany do oczekiwania na jej opracowanie i dostarczenie. Zgodnie z treścią art. 6e ust. 2 w przypadku braku opinii, o których mowa w art. 6b ust. 1 i 2, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6d ust. 1 i 6, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta może odwołać odpowiednio komendantów: wojewódzkiego i Stołecznego, powiatowego (miejskiego), rejonowego lub komendanta komisariatu Policji po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. W erze postępującej informatyzacji można przyjąć, że również forma elektroniczna mogłaby spełnić swojej zadanie przy znacznej oszczędności czasu.
O ile forma, w jakiej organ właściwy do odwołania ze stanowiska powinien wystąpić o opinię, nie budzi wątpliwości, o tyle to, w jakiej formie ma zostać owa opinia wyrażona, nie jest już takie oczywiste. Przepisy ustawy o Policji nie wskazują w tej mierze żadnych rozwiązań. W orzecznictwie można znaleźć pogląd, że opinia powinna przybrać formę pisemną, gdyż stanowi dokument urzędowy (wyrok NSA z 18 lutego 2010 r., I OSK 1133/09), ale może też być wyrażona w innej formie, np. w rozmowie telefonicznej, z której to następnie sporządzono notatkę służbową (wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2024 r., II SA/Wa 1846/23, nieprawomocny i nieopublikowany). Mając na względzie niewiążący charakter opinii, o czym szerzej w dalszej części publikacji, należy się skłaniać do odejścia od sztywnej formuły pisemności opinii na rzecz rozwiązań bardziej przystających do otaczającej nas rzeczywistości. Za wystarczające można by uznać poinformowanie organu właściwego do odwołania ze stanowiska komendanta Policji w formie elektronicznej.
W orzecznictwie można spotkać dwa zapatrywania odnoszące się do charakteru prawnego opinii organu samorządu terytorialnego. W jednym z wyroków uznano, że „Pomimo faktu, iż przepis art. 6 c ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji nie odsyła bezpośrednio do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to zastosowanie przepisu art. 106 kpa znajduje pełne uzasadnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż samo postępowanie w sprawie odwołania komendanta miejskiego policji jest postępowaniem administracyjnym i toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego do postępowania prowadzonego w celu wydania opinii przez organ współdziałający również będą one miały zastosowanie. Nadto art. 106 kpa nie będzie miał zastosowania tylko w sytuacjach, w których wyraźnie stanowi o tym przepis prawa materialnego” (wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2007 r., IV SA/Gl 1349/06). Zacytowany powyżej wyrok wskazuje, że opinia organu samorządu terytorialnego jest elementem niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w zakresie odwołania ze stanowiska. Z uwagi na treść art. 106 kpa powyższy pogląd należy uznać za zbyt daleko idący. Instytucja przewidziana w art. 106 kpa dotyczy takiego rodzaju współdziałania organu, które uzależnia wydanie rozstrzygnięcia od tego właśnie współdziałania.
Treść art. 6e ust. 2 ustawy o Policji pozwala na wydanie decyzji w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta Policji po upływie 14 dni od dnia doręczenia prośby o opinię do organu samorządu terytorialnego. Przepis art. 106 kpa dotyczy sytuacji, w której przepis prawa materialnego uzależnia wydanie określonego rozstrzygnięcia od zajęcia stanowiska przez inny organ. Stanowisko to jest wiążące dla organu występującego w trybie art. 106 kpa o podjęcie współdziałania. Zajęcie stanowiska, wyrażenia opinii lub zgody wymaga wydania postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem ustawa o Policji wyraźnie wskazuje, że treść opinii organu samorządu terytorialnego nie wiąże organu Policji. Powyższe pozbawia słuszności tezy wyrażonej w zacytowanym powyżej wyroku. „Opinia, o której mowa w art. 6e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6.4.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), nie jest tożsama z pojęciem «wymagane prawem stanowisko innego organu» w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 kpa” (wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2008 r., II SA/Wa 921/08). Opinia organu samorządu terytorialnego ma charakter stricte konsultacyjny, a zatem nie decyduje i nie przesądza o ostatecznej decyzji organu Policji. Powyższa konkluzja znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2009 r., II SA/Wa 663/09, wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2006 r., II SA/Wa 1609/09 i z 16 października 2008 r., II SA/Wa 921/08). Jednakże zaniechanie obowiązkowi wystąpienia o opinię może spowodować uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o odwołaniu ze stanowiska komendanta Policji.
Analogicznie wygląda sytuacji w przypadku, gdy organ zaniecha zwrócenia się o opinię do organizacji związkowej reprezentującej policjanta w toku procedowania o zwolnienie ze służby z uwagi na jej ważny interes. Mimo że opinia organu samorządu terytorialnego nie wiąże organu, to jednak na organie Policji spoczywa prawny obowiązek wystąpienia o nią.
Po latach od wejścia w życie ustawy zmieniającej strukturę administracyjną państwa i wprowadzeniu do ustawy o Policji obowiązków określonych w art. od 6a do 6h (uchylony) nadszedł chyba czas, aby pochylić się na opracowaniem oceny, czy ww. regulacje spełniły swoje zadanie, czy też wobec częstego niezainteresowania organów samorządu terytorialnego wprowadzają wyłącznie uciążliwy warunek formalny w kształtowaniu polityki kadrowej Policji.
Adam Parda
radca prawny