Wydawać by się mogło, że jest to prosty i „łatwy w obsłudze” instrument prawny, jednakże praktyka okazała się bardziej skomplikowana. W rzeczywistości zwolnienie na podstawie własnego raportu, jak potocznie określa się tę podstawę, wywołało wiele wątpliwości natury prawnej, przede wszystkim co do charakteru prawnego samego raportu.
Przepisy ustawy o Policji należą do gałęzi prawa administracyjnego. Służba w Policji to nie zwykła praca, lecz stosunek administracyjny nawiązany na podstawie dobrowolnego zgłoszenia. Jeśli tak, to raport powinien być podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne. Jest to dość powszechny pogląd. Jego prawną konsekwencją jest możliwość wycofania raportu w dowolnym momencie, co wiąże się z koniecznością umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. W praktyce oznacza to uchylenie skutków złożonego raportu, wytworzenie stanu, jakby raport nigdy nie został złożony.

PODANIE CZY OŚWIADCZENIE WOLI

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa poglądy na przedstawioną kwestię. Pierwszy, że w rzeczy samej raport to nic innego jak podanie administracyjne, składane przez stronę, będące wyrazem woli wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Jego wyłącznym dysponentem jest strona wnosząca, która może w każdej chwili cofnąć to podanie. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w dalszym procedowaniu, gdyż postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie zgłoszenia pisemnego wystąpienia z niej jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie w oparciu o żądanie strony, a nie z urzędu.

Zgodnie z drugim poglądem, raport stanowi oświadczenie woli w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 60 k.c., co do zasady, oświadczenie woli to wola osoby dokonującej czynności prawnej, która może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Bez wątpienia raport spełnia powyższy wymóg. Dla oświadczeń woli istotne znaczenie ma chwila jego złożenia i możliwość cofnięcia. Reguluje tę kwestię art. 61 k.c.: „oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej”. Uznanie raportu za oświadczenie woli oznacza także możliwość uchylenia się od jego skutków przez powołanie się na tzw. wady oświadczenia woli: brak świadomego i swobodnego powzięcia decyzji i wyrażenia woli (art. 82 k.c.), pozorność (art. 83 k.c.), błąd (art. 84 k.c.), podstęp (art. 86 k.c.) i groźba (art. 87 k.c.).

NSA ORZEKŁ

Brak jedności orzeczniczej doprowadził do postawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przez skład tegoż sądu, orzekający w sprawie o sygn. akt I OSK 17/11 do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, czy pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza ABW wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według przepisów kodeksu cywilnego, czy też stanowi on wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w myśl art. 61 par. 1 k.p.a., którego cofnięcie skutkuje umorzeniem postępowania?

Uchwałą z 5 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby (…) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 k.c. W uzasadnieniu sąd ten podniósł, że zgłoszenie to ma charakter mieszany i stanowi jednocześnie oświadczenie woli o charakterze materialnym, jak i oświadczenie procesowe. Przepisy badanej ustawy, tj. o służbie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, nie zawierają przepisów regulujących kwestie cofnięcia oświadczenia o rezygnacji ze służby, ani określających ich charakter prawny, co niewątpliwie stanowi lukę w prawie. W takich sytuacjach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia „z prawa” (analogia iuris), co w tym przypadku sprowadza się do skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Raport taki z jednej strony jest oświadczeniem woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego, z drugiej zaś wywołuje skutki procesowe, stanowiąc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby. Stanowi zatem przede wszystkim czynność materialnoprawną. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Sąd dalej wskazał, że wola rozwiązania stosunku służbowego jest odpowiednikiem woli nawiązania tego stosunku.

Nawiązanie i rozwiązanie stosunku służbowego korzysta z ochrony wolności zatrudnienia. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, iż zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Przepisy k.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi zapewniają zaś wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony.

mec. Magdalena Będziejewska -Michalska
Biuro Kadr i Szkolenia KGP