Przedsięwzięcie o tak dużej skali i dotyczące tak licznej służby o niezwykle zróżnicowanych zadaniach wymaga szczegółowej analizy regulowanej sfery stosunków społecznych, a także wielu rozstrzygnięć o zasadniczym i kierunkowym znaczeniu oraz ogromnej liczby szczegółowych ustaleń i decyzji.
Tymczasem Policja musi funkcjonować praworządnie i sprawnie, gdyż od tego w dużym stopniu zależy poczucie bezpieczeństwa. Dotychczasowe doświadczenia w stosowaniu przepisów ustawy o Policji wykazały niespójności i mankamenty części z nich, toteż należało możliwie szybko wady te usunąć, co w sposób oczywisty nie byłoby możliwe przy podjęciu prac nad całkowicie nową ustawą. Jedną z myśli przewodnich zmian był również postulat przekazania uprawnień władczych na niższe szczeble kierowania w celu usprawnienia oraz odbiurokratyzowania realizacji zadań. Te względy, a także orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego, przemawiają za podjęciem szerszej interwencji legislacyjnej. Dostrzegając taką potrzebę, w lutym 2008 roku kierownictwo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zainicjowało prace nad zmianą przepisów kilku ustaw regulujących funkcjonowanie służb nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Obecnie po wielu miesiącach pracy, kilkakrotnych szerokich konsultacjach w poszczególnych służbach resortowych oraz po licznych zmianach projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw1 – to ma być przypis, ale nie umiem go zrobić - IF w wersji z 26 sierpnia 2009 r. został skierowany do uzgodnień międzyresortowych. Po ich zakończeniu zostaną podjęte dalsze prace legislacyjne na szczeblu rządowym, skutkujące, miejmy nadzieję, przekazaniem projektu do Sejmu.
Projektowane w ustawie o Policji zmiany mają różnoraki charakter. Część z nich ma na celu uporządkowanie lub ujednolicenie terminologii (np. wskazanie pełnej nazwy Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, wymienienie wprost pododdziałów prewencji jako wchodzących w skład Policji). Inne wprowadzają zupełnie nowe lub znacząco zmienione rozwiązania prawne. Niektóre zmiany są skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, wystąpień rzecznika praw obywatelskich lub generalnego inspektora ochrony danych osobowych. Wreszcie są i takie, których głównym celem jest wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów Unii Europejskiej z zakresu współpracy policyjnej.
Zmiany obejmują zarówno sferę zadań Policji, jej organizacji, uprawnień, jak również kwestie pragmatyki służbowej czy świadczeń. Wiele z proponowanych zmian realizuje założenie decentralizacji licznych uprawnień, np. w sprawach kadrowych, oraz przeniesienia ich na niższy szczebel. Są też przepisy, które usuwają luki prawne lub likwidują niekiedy wręcz absurdalne rozwiązania.
Ze względu na ową różnorodność materii, sposobów regulowania i zakres zmian niezmiernie trudnym zadaniem jest przedstawienie ich wszystkich, toteż ograniczę się do wskazania jedynie niektórych z nich w poszczególnych obszarach regulacji ustawowej.
ORGANIZACJA POLICJI
W przepisach ogólnych regulujących zadania oraz organizację Policji przewiduje się:
1. Uzupełnienie w art. 1 ust. 2 pkt 10 katalogu zadań o wyraźne wskazanie, że Policja prowadzi także zbiory danych zawierających informacje gromadzone przez uprawnione organy o liniach papilarnych osób, śladach linii papilarnych nieznanych sprawców przestępstw. Ta zmiana ma charakter systematyzujący, ponieważ dotąd Policja była uprawniona m.in. do gromadzenia i przetwarzania informacji o odciskach linii papilarnych, a zadania na rzecz innych służb wykonywała na podstawie innych ustaw.
2. Dodanie pkt 12 w tymże artykule, który w sposób jednoznaczny wskazuje na właściwość Policji w sprawach zwalczania terroryzmu. Także i ta dziedzina od lat należy do właściwości Policji, o czym świadczy choćby funkcjonowanie jednostek i komórek antyterrorystycznych, jednakże ze względu na coraz szerszą współpracę międzynarodową oraz postępującą specjalizację określonych sfer działalności Policji uznano za konieczne dokonanie tego rodzaju uzupełnienia.
3. Wprowadzenie do struktur Policji nowego rodzaju jednostek – centralnych jednostek organizacyjnych Policji, które w założeniu mają realizować niektóre zadania na poziomie ogólnokrajowym na określonych polach aktywności Policji, zwłaszcza w sferze wykonawczej. Zadania te obecnie są realizowane przez niektóre komórki organizacyjne Komendy Głównej Policji, jednakże dotychczasowe ich usytuowanie z punktu widzenia sprawności kierowania oraz zarządzania nimi rodzi wiele problemów i niepotrzebnie angażuje bezpośrednio komendanta głównego Policji. Obecnie dotyczy to przede wszystkim Centralnego Biura Śledczego KGP. Proponowana forma organizacyjna centralnej jednostki zapewnia elastyczność i daje komendantowi głównemu Policji prawo do tworzenia takich jednostek oraz określenia ich nazwy (poza przesądzoną już w ustawie nazwą Centralnego Biura Śledczego Policji), organizacji i zakresu działania (patrz zmiany w art. 6g i 7 ustawy). W razie podjęcia decyzji o nadaniu takiej jednostce statusu jednostki budżetowej jej tworzenie musi ponadto odpowiadać wymogom ustawy o finansach publicznych.
4. Dotychczasowa niejednolita praktyka stosowania przepisów w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać osoby na najwyższych kierowniczych stanowiskach w Policji, doprowadziła do przekonania o konieczności bezspornego uregulowania kwestii statusu osoby, która kieruje i zarządza całą Policją i jest jednocześnie przełożonym wszystkich policjantów. Przyjęto więc, że funkcje komendanta głównego Policji i jego zastępców oraz komendantów wojewódzkich Policji powinny sprawować osoby o dużym doświadczeniu zawodowym; ogromne zróżnicowanie zadań Policji, liczebność tej formacji wymagają, by stanowiska te mogli zajmować jedynie policjanci – oficerowie z korpusu oficerów starszych (tj. od stopnia podinspektora Policji) oraz generałowie Policji, co gwarantuje odpowiedni poziom fachowy oraz doświadczenie niezbędne do kierowania Policją; uznano, że ze względu na liczebność tej formacji nie zachodzi obawa, że nie będzie możliwe znalezienie wśród policjantów kandydatów posiadających odpowiednie kwalifikacje do sprawowania tych funkcji (propozycje zmian w art. 5 i 6b ustawy).
5. Postanowiono także uelastycznić przepis odnoszący się do stanowisk zastępców komendantów wojewódzkich Policji ds. służb wspomagających Policję, przywracając możliwość powołania na te stanowiska policjantów, gdyż przyczyni się to do brania pod uwagę w pierwszym rzędzie kwalifikacji i doświadczenia, bez względu na to, czy osoby te są policjantami, czy pracownikami cywilnymi (projektowany art. 6b ust. 4a).
6. Postanowiono wprowadzić możliwość tworzenia komisariatów specjalistycznych, których terytorialny zasięg działania przekraczałby teren województwa. Specyfika pełnienia służby, np. w komisariacie autostradowym, wynika choćby z technicznego usytuowania zjazdów na autostradach, co niejednokrotnie powoduje konieczność wykonywania wyspecjalizowanych zadań także na odcinkach znajdujących się poza granicami województwa. Stworzenie takiej możliwości jest również uzasadnione z punktu widzenia efektywnego wykorzystania specjalistycznego sprzętu i wyposażenia (zmiany w art. 8 ustawy).
7. Zaproponowano nowe brzmienie ust. 4a w art. 13, modyfikując obowiązujące zasady uzyskiwania od organów gminy lub powiatu środków finansowych, przeznaczonych na rekompensaty pieniężne za ponadnormatywny czas służby oraz nagrody za osiągnięcia w służbie. Obecnie prawo to jest ograniczone tylko do policjantów właściwych komend miejskich lub powiatowych i komisariatów, podczas gdy zadania tego rodzaju i w istocie na rzecz tych jednostek wykonują także policjanci pełniący służbę w oddziałach i samodzielnych pododdziałach prewencji Policji, którzy nie mogą otrzymywać takiej rekompensaty; zróżnicowanie takie uznano za niezasadne, gdyż w obu wypadkach pełnienie służby przez policjantów ma ten sam cel – zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na określonym obszarze. Ponadto przepis otwiera, co do zasady, możliwość wynagradzania, z przekazanych przez radę powiatu lub gminy środków, szerszej grupy policjantów wykonujących także zadania w zakresie innych służb aniżeli prewencyjna, jeżeli będzie to wynikało z zawartego porozumienia, i jeśli ich realizacja będzie przyczyniać się do poprawy bezpieczeństwa na terenie gminy lub powiatu.
UPRAWNIENIA POLICJI
W zakresie uprawnień Policji wskazać należy na kilka zmian usuwających dostrzeżone luki prawne lub systematyzujących te regulacje.
Dotyczy to m.in.:
– zatrzymywania skazanych, którzy mimo wezwania do stawienia się w areszcie śledczym lub zakładzie karnym w wyznaczonym terminie nie stawili się w nim, oraz skazanych, których sąd polecił doprowadzić do aresztu śledczego lub zakładu karnego bez wezwania (art. 15 ust. 1 pkt 2a),
– zatrzymywania nieletnich umieszczonych w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, schronisku dla nieletnich albo zakładzie poprawczym, którzy na podstawie zezwolenia właściwego organu opuścili któreś z tych miejsc i w wyznaczonym terminie nie powrócili do niego, oraz zatrzymywania nieletnich, którzy samowolnie opuścili ośrodek, schronisko dla nieletnich albo zakład (art. 15 ust. 1 pkt 2b),
– dokonywania sprawdzenia osób zatrzymanych, tymczasowo aresztowanych, skazanych i doprowadzanych, w celu odnalezienia i odebrania przedmiotów niebezpiecznych, mogących stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia (art. 15 ust. 1 pkt 5a).
Ciekawym rozwiązaniem jest propozycja uzupełnienia ustawy o wskazanie, że środki techniczne używane do obserwowania i rejestrowania obrazu zdarzeń w miejscach publicznych mogą obsługiwać pracownicy Policji (nowy art. 15a ustawy). Ma to przede wszystkim na celu uniknięcie zarzutu braku podstaw prawnych tego rodzaju działań należących do uprawnień funkcjonariuszy Policji, które w istocie są czynnościami o charakterze technicznym, nie wymagają szczególnych umiejętności lub wyszkolenia ani nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem „władztwa policyjnego”.
Przewidziano również przepis (art. 18d) wprowadzający zasadę wykorzystywania wyposażenia Policji na rzecz innych służb nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Straż Graniczna, Państwowa Straż Pożarna oraz Biuro Ochrony Rządu), co pozwoli na racjonalne wykorzystanie posiadanego przez te służby potencjału. Analogiczne przepisy zawarto w ustawach dotyczących tych służb, co, po wydaniu stosownego rozporządzenia przez ministra, zwiększy możliwości działania Policji. Projekt nowelizacji zawiera dość liczne, obszerne i ciekawe zmiany w zakresie uprawnień Policji związanych z czynnościami operacyjno‑rozpoznawczymi, gromadzeniem i przetwarzaniem informacji o osobach oraz udostępnianiem informacji niejawnych, jednakże ze względu na obszerność zagadnienia i ograniczone rozmiary niniejszego opracowania zostaną one omówione odrębnie.
SŁUŻBA W POLICJI
Znaczną liczbę zmian przewidziano w przepisach ustawy regulujących służbę w Policji, poczynając od art. 25, w którego ust. 1 obecnie wymienia się jako jeden z warunków pełnienia służby niekaralność, przy czym termin ten odnosi się teraz zarówno do przestępstw, jak i wykroczeń. Jest to regulacja nadmiernie rygorystyczna i nieprzystająca do uregulowań w innych służbach, np. w Straży Granicznej, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w których nie ma ograniczeń w przyjęciu do służby w odniesieniu do osób karanych za wykroczenia.
Częstokroć zdarza się, że już w trakcie postępowania kwalifikacyjnego kandydat do służby popełnia wykroczenie i, mimo że czyn ten nastąpił jednorazowo, postępowanie musi zostać przerwane. Ograniczenie wymogu niekaralności do przestępstw lub przestępstw skarbowych stanowić będzie złagodzenie weryfikacji kandydatów do służby w Policji, przy czym pozostanie możliwość przerwania przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego tego postępowania z innych przyczyn, w tym ze względu na wielokrotne dopuszczanie się naruszeń norm prawnych przez osobę ubiegającą się o przyjęcie do służby w Policji. Pamiętać także należy, że popełnienie wykroczenia przez policjanta co do zasady nie stanowi podstawy do zwolnienia ze służby.
Zmiana w art. 25a polega na uwzględnieniu wśród służb, których funkcjonariusze mają możliwość przechodzenia do służby w Policji, także Służby Więziennej, co postulował m.in. rzecznik praw obywatelskich. Jest to uzasadnione ze względu na kwalifikacje zawodowe i umiejętności funkcjonariuszy Służby Więziennej, które mogą być w Policji przydatne, np. w pracy z osobami zatrzymanymi w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych, z osobami konwojowanymi na polecenie sądu, prokuratury lub innej uprawnionej instytucji państwowej. Rozwiązanie to, z analogicznych powodów, zaproponowano również w stosunku do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej.
W kwestii czasu służby dodanie w art. 33 przepisu ust. 2a ma na celu wyłączenie stosowania przepisu nakazującego ustalanie zadań w taki sposób, aby mogły być wykonane w ciągu 40-godzinnego tygodnia służby m.in. wobec policjantów skierowanych na szkolenie zawodowe, a także delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym. Podobne rozwiązanie już funkcjonuje w Straży Granicznej.
Propozycja zastąpienia dotychczasowego szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych ukończeniem studiów wyższych pierwszego lub drugiego stopnia, lub studiów podyplomowych, prowadzonych wyłącznie dla policjantów przez Wyższą Szkołę Policji w Szczytnie, jest przedmiotem zmiany ust. 3 w art. 34 ustawy. Rozwiązanie to, według koncepcji Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, gwarantuje, że po wejściu w życie przepisu w proponowanym kształcie zasadniczo każdy nowo promowany oficer Policji będzie absolwentem studiów wyższych albo podyplomowych o kierunku przydatnym w służbie. Program studiów w założeniu będzie ujmował treści zapewniające przygotowanie policjanta do pełnienia służby na wszystkich stanowiskach służbowych w każdym rodzaju służby. Przewiduje się, że odbycie przez policjanta studiów będzie następować na podstawie skierowania, którego szczegółowe warunki określi minister właściwy do spraw wewnętrznych w rozporządzeniu. Zmiana zbliży system uzyskiwania przez policjantów kwalifikacji zawodowych wyższych do obowiązującego w Państwowej Straży Pożarnej.
Wprowadzenie zmian w art. 36 ustawy ma na celu uporządkowanie spraw związanych z przenoszeniem, delegowaniem i oddelegowaniem policjantów. Stosowanie tych przepisów rodzi obecnie liczne problemy. Jednym z nich jest brak możliwości przenoszenia policjantów do pełnienia służby w tej samej miejscowości, lecz w innej jednostce Policji, co jest rozwiązaniem niewłaściwym. W projekcie przewidziano rozszerzenie możliwości przedłużenia delegowania w wyjątkowych przypadkach na czas do 12 miesięcy także przez komendanta wojewódzkiego Policji. Określone uprawnienia przewidziano dla szefa CBŚP oraz komendanta innej centralnej jednostki organizacyjnej Policji w odniesieniu do policjantów podległej jednostki.
Na tle niejednolitej praktyki stosowania przepisów ustawy przez sądy administracyjne powstał również problem równorzędności stanowisk. Propozycja zmiany art. 38, polegająca na dodaniu ust. 5 definiującego stanowisko równorzędne, przez które rozumie się stanowisko w tej samej grupie zaszeregowania, w której jest zaszeregowane poprzednio (dotychczas) zaj-mowane stanowisko służbowe, rozstrzyga tę kwestię jednoznacznie.
Modyfikacji podlegają również przepisy dotyczące trybu zgłaszania przez policjanta wystąpienia ze służby. Proponowany art. 41a ustawy porządkuje tryb postępowania w takich sytuacjach. Przewiduje się bowiem, że policjant w wystąpieniu będzie mógł podać termin, w jakim chce zostać zwolniony ze służby. W przypadku gdy przełożony, mając na uwadze potrzeby służby, nie wyrazi zgody na zaproponowaną przez policjanta datę zwolnienia, zwolni go w terminie określonym „z urzędu”, jeżeli policjant nie zrezygnuje z wystąpienia ze służby przez wycofanie zgłoszenia. Praktyka kadrowa wskazuje, że w niektórych sytuacjach policjantowi zależy na konkretnej dacie zwolnienia, co w przypadku jej nieuwzględnienia powoduje zbędne uruchamianie procedur odwoławczych od wydanych rozkazów personalnych.
Jak pokazuje praktyka komórek kadrowych, pilnych zmian wymagają także regulacje dotyczące policjantów przywracanych do służby na mocy orzeczeń sądów administracyjnych. W celu usunięcia stwierdzonych dysfunkcji zaproponowano, by z dniem uchylenia lub stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby, policjant z mocy prawa był przywracany do służby i przenoszony do dyspozycji przełożonego, a prawo do uposażenia nabywał od dnia stawienia się do służby. Wyeliminuje to z jednej strony automatyzm prawa do uposażenia z chwilą przywrócenia policjanta do służby i przeniesienia go do dyspozycji, z drugiej zaś ochroni policjanta, który stawił się do służby, przed skutkami wynikającymi z przedłużającej się, nie z jego winy, procedury mianowania lub powołania na stanowisko służbowe.
Inna zmiana polega na rozciągnięciu uprawnień policjanta‑kobiety związanych z urlopem macierzyńskim i ograniczeniem dopuszczalności zwolnienia ze służby w tym czasie na policjantów‑ojców, którzy stosownie do przepisów kodeksu pracy (art. 177 par. 5) mogą również z takiego urlopu korzystać. Ponadto ograniczeniami dotyczącymi zwalniania ze służby objęto również policjantów‑mężczyzn korzystających z urlopu wychowawczego.
MIANOWANIE I AWANSOWANIE
Projekt ustawy zmieniającej przewiduje także zmianę przepisów dotyczących mianowania na stopnie policyjne. Wcześniejsze zmiany ustawy w zakresie systemu szkolenia policjantów w sposób istotny wpłynęły na kształt regulacji odnoszących się do przesłanek mianowania na pierwsze stopnie w korpusach podoficerów oraz aspirantów Policji. Projektowana regulacja rozszerza zakres właściwości przełożonych do mianowania na określone stopnie. I tak komendanci powiatowi, miejscy i rejonowi Policji będą mogli mianować podległych im policjantów na stopnie policyjne w korpusach podoficerów i aspirantów Policji, a nie jak dotychczas wyłącznie na stopnie w korpusie szeregowych Policji, natomiast komendanci wojewódzcy Policji zyskają uprawnienie do mianowania nie tylko na stopnie komisarza i nadkomisarza, ale także na pozostałe stopnie oficerskie, z wyjątkiem mianowania na stopień podkomisarza Policji.
Propozycja zmiany w art. 49 polega na dodaniu przepisu wprost wskazującego, że awans w stopniu obywa się według kolejności stopni oraz po przesłużeniu w dotychczasowym stopniu okresu wskazanego w artykule 52 ust. 1. Uporządkuje to różnorodną obecnie praktykę stosowania przepisów, eliminując rozbieżności w ich interpretacji oraz przywróci naturalną drogę awansu w stopniach policyjnych. Postulowane rozwiązanie pozwoli mianować na pierwsze stopnie policyjne w korpusach podoficerów i aspirantów Policji policjantów według dotychczasowych wymogów, jednakże po przesłużeniu przez nich w bezpośrednio niższych stopniach okresów wskazanych przez ustawodawcę.
Znaczącym zmianom ulegną również zasady mianowania na stopnie osób posiadających stopnie wojskowe, gdyż przewiduje się, że będą one miały zastosowanie również do osób posiadających stopnie niektórych innych służb. Obecnie ta zasada dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy przenoszonych do służby w Policji w trybie art. 25a ustawy. Na tle tej regulacji sytuacja osób podejmujących służbę w Policji po zakończeniu poprzedniej służby oraz przeprowadzeniu procedury doboru do Policji kształtuje się niekorzystnie. Co do zasady mianowanie osoby posiadającej stopień wojskowy lub stopień innej z wymienionych służb na odpowiedni stopień policyjny będzie uzależnione od ukończenia szkolenia zawodowego podstawowego.
Kolejne propozycje zmian ustawy o Policji będą omawiane systematycznie. Projekt jest obecnie przedmiotem uzgodnień i wiele z regulacji może ulec w dalszych pracach istotnym zmianom. Uchwalenie i wejście w życie ustawy przyczyni się niewątpliwie do rozwiązania znacznej liczby problemów i usunie niedoskonałości obecnej ustawy o Policji, a tym samym wpłynie na zwiększenie sprawności działania tej formacji.
Krzysztof Choiński
dyrektor Biura Prawnego KGP
1 przypis, j.w. Oprócz ustawy o Policji przewiduje się zmienić: ustawę z 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, ustawę z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, ustawę z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, ustawę z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, ustawę z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, ustawę z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, ustawę z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, ustawę z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, ustawę z 26 października 2000 r. o giełdach towarowych, ustawę z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, ustawę z 6 lipca 2001 r. o gromadzeniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji kryminalnych, ustawę z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawę z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, ustawę z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych, ustawę z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, ustawę z 13 października 2005 r. o zasadach ewidencji podatników i płatników, ustawę z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz ustawę z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
