W preambule dyrektywy stwierdzono, że osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej albo utrzymujące kontakt z taką organizacją w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście. Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako sygnaliści i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego. Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów.
Rola sygnalisty
Zwrócono zatem uwagę na fakt, że wiele naruszeń prawa pozostaje nieujawnionych, bowiem osoby, które o nich wiedzą, boją się ujawniania tego z uwagi na mogące je spotkać reperkusje, a nawet represje. W dyrektywie podkreślono, że państwo stanowi wspólne dobro społeczne, za które wszyscy jesteśmy odpowiedzialni, zaś znaczna część naruszeń prawa godzi w jego żywotne interesy jako wyniku umowy społecznej. Naruszenia te są mianowicie podejmowane jedynie w interesie prywatnym, bez względu na to, czy pod tym pojęciem kryje się interes osób fizycznych czy osób prawnych. Wskazano również, że jedynie wprowadzenie w całej Unii Europejskiej jednolitego lub co najmniej zbliżonego poziomu ochrony tych osób będzie dawało gwarancję uszczelnienia prawidłowego funkcjonowania państwa i jego aparatu. Dyrektywa zwraca uwagę na wielość obszarów funkcjonowania państwa i życia publicznego, w których działalność sygnalistów jest niezbędna. Dotyczy to m.in. zamówień publicznych, rynków finansowych, podatków, transportu, łańcucha dostaw żywności.
Można by się zastanawiać nad potrzebą takiej regulacji, wszak w Polsce mamy wykształcone liczne organy, do zadań których należą wykrywanie i ściganie naruszeń prawa w różnych jego aspektach. Jednakże analiza dotychczasowego poziomu ich funkcjonowania skłania do stwierdzenia, że o ile w sferze ścigania niewątpliwie działają one w sposób wysoce zadowalający i skuteczny, o tyle sfera wykrycia ewidentnie szwankuje. Ściganie i eliminowanie naruszeń są wprost uzależnione od ich wykrycia, a do tego dochodzi często przez zwykły przypadek albo po długich i żmudnych czynnościach. Tym samym wprowadzenie sygnalistów i ich ochrony do porządku prawnego ma na celu uzyskanie łatwiejszego dostępu do konkretnej wiedzy o naruszeniach prawa.
Sygnaliści w ustawie
Należy także podkreślić, że naruszenie prawa należy traktować nie jako coś normalnego czy zwykłego, wręcz oczywistego. Takie myślenie prowadzi do patologicznego rozumienia państwa, sprowadzając je wyłącznie do dobra prywatnego. W końcu aktualnie wszyscy akceptujemy stwierdzenie mówiące o tym, że państwo stanowi rem publicam. Jak czytamy w art. 1 dyrektywy, jej celem jest poprawa egzekwowania prawa i polityk Unii w określonych dziedzinach przez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających wysoki poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Zasadniczo cel ten przyświeca także polskiej ustawie o ochronie sygnalistów.
Ustawa w art. 4 wprowadza definicję tego pojęcia. Sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym: 1) pracownik, 2) pracownik tymczasowy, 3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, 4) przedsiębiorca, 5) prokurent, 6) akcjonariusz lub wspólnik, 7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, 8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, 9) stażysta, 10) wolontariusz, 11) praktykant, 12) funkcjonariusz w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, 13) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r.
poz. 248, z późn. zm.). Ponadto status sygnalisty osoby te posiadają także w sytuacji, gdy zgłoszenia naruszenia prawa dokonają jeszcze przed nawiązaniem stosunku pracy bądź innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług albo pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub już po ich ustaniu.
Status sygnalisty
Z definicji tej wynika kilka istotnych okoliczności. Status sygnalisty otrzymuje tylko osoba, która dokonała zgłoszenia lub publicznego ujawnienia informacji o naruszeniu prawa. Przez ujawnienie publiczne ustawa rozumie podanie informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej. Jednakże nie precyzuje, w jaki konkretnie sposób ma dochodzić do ujawnienia opinii publicznej tych informacji. Jedynie w art. 53 ustawy wskazuje, że jeżeli przekazanie informacji o naruszeniu prawa następuje bezpośrednio do prasy, wówczas do takiego zdarzenia oraz do ochrony sygnalisty mają zastosowania przepisy ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, z późn. zm.). Wydaje się więc, że ujawnienie publiczne może mieć miejsce np. przez wykorzystanie portali społecznościowych.
Z kolei przez zgłoszenie ustawa rozumie ustne lub pisemne zgłoszenie wewnętrzne lub zgłoszenie zewnętrzne, przekazane zgodnie z wymogami określonymi w ustawie. Zgłoszenie wewnętrzne jest dokonywane podmiotowi prawnemu, zaś zgłoszenie zewnętrzne podmiotowi publicznemu. Podmiotem prawnym jest zarówno osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, lub pracodawca, jeżeli nie są podmiotami publicznymi, jak i podmiot publiczny. Jednocześnie określając zakres pojęciowy podmiotu publicznego, ustawodawca odwołał się do art. 3 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524, z późn. zm.). Są to więc podmioty sektora finansów publicznych, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, w którym podmioty sektora finansów publicznych posiadają tzw. pakiet kontrolny.
Przedmiot sygnalizacji
Przedmiotem sygnalizacji jest informacja o naruszeniu prawa. Jest to każda informacja, w tym uzasadnione podejrzenie dotyczące zaistniałego lub potencjalnego naruszenia prawa, do którego doszło lub prawdopodobnie dojdzie w podmiocie prawnym, w którym sygnalista uczestniczył w procesie rekrutacji lub innych negocjacji poprzedzających zawarcie umowy (np. w procedurze naboru), pracuje lub pracował, lub w innym podmiocie prawnym, z którym sygnalista utrzymuje lub utrzymywał kontakt w kontekście związanym z pracą, lub informacja dotycząca próby ukrycia takiego naruszenia prawa. Kontekst związany z pracą jest to sytuacja polegająca na uzyskaniu informacji o naruszeniu prawa w związku z przeszłym, obecnym lub przyszłym wykonywaniem pracy na podstawie stosunku zatrudnienia lub innego pokrewnego stosunku polegającego na świadczeniu pracy lub usług, pełnieniu funkcji lub pełnieniu służby w podmiocie prawnym lub na jego rzecz, przy czym istnieje możliwość doświadczenia przez sygnalistę działań odwetowych w związku ze zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym.
Faktyczna podstawa działania
Jakkolwiek wydaje się na pierwszy rzut oka, że sygnalista nie odpowiada ani za prawdziwość, ani za zasadność zgłoszenia, jednakże z treści art. 6 ustawy wypada wnioskować, iż powinien on być chociażby w stopniu minimalnym, lecz usprawiedliwiającym przekonanym o prawdziwości i zasadności przekazywanych informacji. Zgodnie bowiem z tym przepisem sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, iż informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa. Tym samym przepis ten stanowi swoisty wentyl bezpieczeństwa pozwalający odróżnić osoby dokonujące sygnalizacji w zakresie wiadomych im naruszeń prawa od osób chcących tylko dokonać np. zemsty za swoje niepowodzenia lub chcących zaszkodzić komuś, kogo nie darzą sympatią. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wówczas taka osoba nie będzie korzystała z ochrony przewidzianej ustawą dla sygnalistów, a ponadto zgodnie z treścią art. 57 ustawy będzie podlegała karze grzywny, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat dwóch. Trzeba także mieć świadomość, że odpowiedzialność ta może pozostawać w zbiegu z odpowiedzialnością karną z art. 235 kk, który przewiduje, iż ten, kto przez tworzenie fałszywych dowodów lub inne podstępne zabiegi kieruje przeciwko określonej osobie ściganie o przestępstwo, w tym i przestępstwo skarbowe, wykroczenie, wykroczenie skarbowe lub przewinienie dyscyplinarne albo w toku postępowania zabiegi takie przedsiębierze, podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu. Nie można także wykluczyć odpowiedzialności cywilnej, odszkodowawczej. Jak wynika z art. 21 ustawy, przepisy dotyczące ochrony sygnalisty stosuje się odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej z sygnalistą.
mec. Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny