W działalności orzeczniczej organów Policji stosunkowo często można spotkać się z praktyką natychmiastowej wykonalności decyzji. Jest ona oparta w większości przypadków o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że skutki prawne wynikające z decyzji powstaną dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zatem odwołanie, co do zasady, jest środkiem zaskarżenia bezwzględnie suspensywnym. Organ administracji publicznej nie może żądać od strony wykonania decyzji nieostatecznej ani przystąpić do jej przymusowej egzekucji w przypadku braku dobrowolności. Natomiast w pewnych przypadkach strona może wykonać decyzję nieostateczną przed wniesieniem środka zaskarżenia, np. uiścić karę pieniężną, dokonać rozbiórki obiektu budowlanego, usunąć zajęcie pasa drogowego, nawet wówczas, gdy co prawda nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem, ale wie, że odstąpi od wniesienia odwołania.
Powyższe nie dotyczy jednak decyzji o rozwiązaniu stosunku administracyjnego o charakterze dwustronnym, jak np. stosunku służby. Wykonanie przez policjanta (lub innego funkcjonariusza służb mundurowych) takiej decyzji, która nie podlega natychmiastowej wykonalności, przed uzyskaniem przez tą decyzję przymiotu wykonalności, prowadzi do sytuacji, w której mimo trwania nadal stosunku służbowego (do dnia określonego w rozkazie personalnym) funkcjonariusz zaprzestałby jego wykonywania. Taką sytuację należałoby zapewne porównać de facto do porzucenia służby, czyli sytuacji, w której mimo formalnego trwania administracyjnego węzła prawnego druga strona zaprzestaje realizacji jego treści (oczywiście nie chodzi tu o zaistnienie tzw. usprawiedliwionych przyczyn zaprzestania świadczenia służby). W takim przypadku, dopóki decyzja o zwolnieniu nie stanie się wykonalna, dopóty funkcjonariusz ma obowiązek pełnienia służby (analogicznie: dopóki umowa o pracę trwa, pracownik ma obowiązek jej wykonywania).
Decyzje konstytutywne
Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie w odniesieniu do decyzji konstytutywnych. Skoro bowiem wykonalność zaskarżonej decyzji związana została (co do zasady) z rozpoznaniem środka zaskarżenia, to ukształtowanie sytuacji prawnej strony nie może nastąpić przed tym momentem. Jak bowiem zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1530/07 „Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.
W konsekwencji decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (lex retro non agit)”.
Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Jednakże, jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji, strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I i II, Zakamycze 2005; Komentarz do art. 130 k.p.a.). W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2062/11).
Nadanie rygoru
Z kolei rygor natychmiastowej wykonalności decyzja może uzyskać albo w drodze nadania go przez organ albo z mocy prawa. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Przy czym rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.
Organ może zatem już wydając decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do praw i obowiązków strony zawrzeć w niej postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednak, nawet gdy tego nie uczynił w decyzji, to ma nadal możliwość nałożenia na decyzję tego rygoru. Wydaje wówczas zaskarżalne postanowienie.
Jak zauważył NSA „Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo też na podstawie § 2 art. 108 k.p.a. w późniejszym terminie, ale tylko do czasu upływu terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania, do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Oznacza to, iż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany tylko decyzji nieostatecznej”.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany tylko takiej decyzji, która ma przymiot wykonalności, czyli nadaje się do wykonania, w tym także na drodze postępowania egzekucyjnego. Decyzją nadającą się do wykonania są np. rozkazy personalne o zwolnieniu ze służby albo o przeniesieniu. Natomiast w przypadku decyzji odmownych, co do zasady, brak jest przedmiotu wykonania. W nauce prawa panuje pogląd, że wykonanie decyzji administracyjnej polega na przekształceniu zawartej w niej normy prawnej o charakterze abstrakcyjnym w konkretne działania podmiotów prawa. Jeśli zatem treścią decyzji jest odmowa dokonania czynności czy przyznania prawa lub jego zmiany, to co do zasady, sytuacja podmiotów prawa nie ulegnie zmianie. Mimo to w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż w szczególnych sytuacjach decyzji nieostatecznej i niewykonalnej (odmownej) można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Dotyczy to takich spraw, w których odmowa ma jednocześnie charakter zakazujący (np. zakaz budowy, odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia). Wówczas nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza natychmiastowe wprowadzenie zakazu konkretnego działania.
Przesłanki nadania
Ustawodawca w art. 108 k.p.a. wskazał w sposób kompleksowy przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W cytowanym powyżej wyroku NSA zauważył także: „Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz ścieśniająco”. Natomiast w innym wyroku sąd ten stwierdził „Aby można było odpowiedzialnie rozważać możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organy administracji powinny dysponować konkretnymi danymi pozwalającymi stwierdzić, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Instytucja przewidziana w art. 108 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni”.
Ustawodawca posłużył się w omawianym przepisie m.in. nieostrym pojęciem interesu społecznego innym niż zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Takim interesem społecznym jest niewątpliwie ważny interes służby jako przesłanka ukształtowania stosunku służbowego policjanta. Dla przypomnienia, przez pojęcie „ważnego interesu służby” uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta. Zatem konieczność zwolnienia policjanta ze służby stanowi przesłankę uzasadniającą nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru wymaga stosownego uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni, a ich prawidłowe uzasadnienie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (tak NSA, sygn. akt I OSK 1644/21).
Natychmiastowa wykonalność decyzji może wynikać wprost z przepisu prawa. Na gruncie ustawy o Policji rozwiązanie takie przewiduje art. 39c ust. 3, który stanowi, że decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych lub decyzja o jego przedłużeniu podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Zniesienie i wstrzymanie
Przeciwieństwem rygoru natychmiastowej wykonalności nadawanego przez organ administracji publicznej jest zniesienie na przyszłość skutków prawnych decyzji uchylonej przez sąd administracyjny w trybie art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz wstrzymanie wykonalności decyzji w trybie art. 61 tej ustawy, a zatem przed uprawomocnieniem się wyroku sądowego.
Przepis ten stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Ochrona ta ma charakter tymczasowy i obowiązuje w okresie od dnia ogłoszenia lub doręczenia wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję.
Należy podkreślić, że decyzja uchylona nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nadal pozostaje w obrocie prawnym. Skutki, jakie wywołała do tego momentu, nie ulegają wstecznemu zniesieniu, a więc nie zachodzi restitutio in integrum, czyli przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji.
Zgodnie z treścią wyroku NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 773/21 „Do czasu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającego decyzję organu odwoławczego, decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, chociaż nie wywołuje skutków prawnych na podstawie art. 152 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi […]. Należy jednak odróżnić «wstrzymanie wykonalności» uchylonej decyzji na podstawie art. 152 § 1 ww. ustawy, a więc wynikające z przepisów ustawy wstrzymanie skutków prawnych tej decyzji, od utraty przez uchyloną decyzję bytu prawnego. O ile wstrzymanie skutków następuje już po wydaniu wyroku przez sąd I instancji, o tyle utrata bytu prawnego następuje dopiero po uprawomocnieniu się wyroku”.
Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż na wniosek skarżącego, sąd administracyjny po przekazaniu mu skargi może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie przyjęło się, że brak możliwości wywołania skutków prawnych przez uchylany akt stanowi szerszy zakres ochrony strony, aniżeli wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania aktu odnosić się może jedynie do takich, które mogą wykonaniu podlegać. „Wykonalność” należy rozumieć, jako możliwość doprowadzenia w sposób dobrowolny lub pod przymusem egzekucji do stanu, który został opisany w rozstrzygnięciu danego aktu (por. NSA, sygn. akt III FSK 2245/21).
Doprowadzenie do wykonalności decyzji stanowi istotę całego procesu orzeczniczego. Postulat wyrażony w art. 11 w zakresie zasady przekonywania stanowi wzorzec postępowania organów administracji publicznej. Jednak, co jest oczywiste, w większości przypadków strony w razie niekorzystnego dla nich ukształtowania praw lub obowiązków, korzystają z prawa wniesienia środków zaskarżenia. Niemniej jednak wychodząc naprzeciw potrzebom zarówno konkretnych organów, jak i potrzebom społecznym czy interesom ekonomicznym państwa ustawodawca przewidział wyłom od zasady wykonalności jedynie ostatecznych rozstrzygnięć. Co zaś do instrumentów wprowadzonych w ustawie p.p.s.a., to w ten sposób ustawodawca osiągał skutek taki, jak przy rygorze natychmiastowej wykonalności stosowanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Uzasadnić można to tym, że skoro wojewódzki sąd administracyjny uchylił skarżone rozstrzygnięcie, to oznacza, że nie spełnia ono standardów legalności, a tym samym podważone zostaje domniemanie zgodności z prawem. Skoro tak, to niezbędnym było pewnego rodzaju zabezpieczenie skarżącego przed wykonywaniem (egzekucją) uchylonego aktu lub czynności.
Magdalena Będziejewska-Michalska
radca prawny