Tak jak w postępowaniu karnym, tak i w postępowaniach dyscyplinarnych podstawową kwestią są wiedza i świadomość o tym, jakie zachowania są niepożądane, i tym samym karalne. Opracowywane normy właściwego i oczekiwanego zachowania stanowią wzorce i punkty odniesienia. Są niczym szablony, które przykładamy do konkretnych zdarzeń, oceniając, na ile mieszczą się w dopuszczalnych ramach. Obracamy się w świecie skodyfikowanym, unormowanym, wyrażonym słowami nakazów i zakazów. Sztywne ramy przepisów prawa nie zawsze chcą się „rozciągać”, a też i nie zawsze można to czynić. Mówi się, że prawo powinno odzwierciedlać rzeczywistość. Stąd tak istotne znaczenie ma albo tworzenie norm o maksymalnym stopniu ogólności, albo dokonywanie sukcesywnej analizy dorobku prawnego.

Czy istnieje trzecia możliwość? Tak – dobra wykładnia prawa.

Subsumpcja prawa

Postępowanie dyscyplinarne jest próbą dopasowania tego, co zaszło, do tego, co zostało uregulowane jako nakaz lub zakaz. Wyraz temu dają opis zarzutu dyscyplinarnego oraz zastosowana kwalifikacja prawna będąca wynikiem tego dopasowania. W nauce prawa proces ten nazywamy subsumpcją prawa. Zgodnie z regułami języka polskiego możliwe jest, i poprawne językowo, używanie sformułowania „subsumcja”.

Doniosłość tego procesu wiąże się z gwarancjami ustrojowymi – mianowicie nikt nie może ponosić odpowiedzialności – czy to karnej, czy to dyscyplinarnej – za czyny nieobjęte dyspozycją normy prawnej rozumianej jako zakaz lub nakaz, którego przekroczenie lub niedochowanie wiąże się z zagrożeniem karnym lub dyscyplinarnym.

Bez względu na jakąkolwiek negację tej kwestii, postępowanie dyscyplinarne pozostaje w konotacji do postępowania karnego. Nie stoi temu na przeszkodzie artykułowana wprost w ustawie o Policji zasada odrębności tych postępowań. W obu tych postępowaniach zmierzamy do ukarania sprawcy, czyli wymierzenia mu kary z ustawowego katalogu kar. Ta konotacja, a więc powiązanie znajduje swoje odzwierciedlenie także w podstawowych zasadach prawa karnego – domniemaniu niewinności oraz rozstrzyganiu niedających się usunąć wątpliwości na korzyść sprawcy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego jest już tylko zwykłym dopełnieniem tego „systemowego pokrewieństwa”.

Wzorzec zachowania

Nie ma przestępstwa bez ustawy (nullum crimen sine lege) oznacza w postępowaniu dyscyplinarnym, że dane zachowanie jest o tyle przewinieniem dyscyplinarnym, o ile odnajdziemy ten zapisany w przepisach prawa wzorzec pożądanego zachowania, którego zaprzeczeniem jest właśnie to przewinienie. Tylko wówczas, gdy czyn staje się zarzucalny, możemy komuś zarzucić takie a nie inne zachowanie, wskazując jednocześnie te spisane reguły, z którymi pozostaje ono w sprzeczności. Zewnętrznym wyrazem tej zarzucalności jest sformułowanie zarzutów. To nic innego jak ubranie w słowa inkryminowanego zachowania. Zarzut ma istotne znaczenie prawne, bowiem nie tylko opisuje sposób zachowania się sprawcy, lecz także wyznacza zakres kwalifikacji prawnej czynu, jakiego się dopuścił.

Mimo doniosłości przepisy prawa nie określają elementów, jakie musi lub powinien zawierać zarzut. W art. 313 § 2 kpk stwierdzono, że postanowienie o przedstawieniu zarzutów zawiera wskazanie podejrzanego, dokładne określenie zarzucanego mu czynu i jego kwalifikacji prawnej. W art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji ustawodawca stwierdza, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną. Nie są to przepisy mówiące o tym, jak sformułować stawiane zarzuty. Opis czy też dokładne określenie czynu są pojęciami o dużym stopniu ogólności. Zwłaszcza rozwiązanie przyjęte w ustawie o Policji może nastręczać sporo trudności. Bo co oznacza „opis”? Na jakim stopniu ogólności konstruować zatem zarzut?

Zarzut

Budowa zarzutu zarówno w postępowaniu karnym, jak i dyscyplinarnym wynika właśnie z zasady, że nie ma przestępstwa bez ustawy. Zatem kluczem do rozwiązania problemu jest ustalenie wzorca zachowania. W przypadku policjantów ten wzorzec ma charakter rozproszony, co oznacza, że należy go poszukiwać w kilku, a niekiedy w kilkunastu źródłach. Ważne jest wyodrębnianie jak największej liczby zachowań, a następnie ich nazwanie w języku prawa, czyli określenie kwalifikacji prawnej. Operowanie na dużym stopniu ogólności jest przy tym niedopuszczalne. Między treścią zarzutu, jego kwalifikacją a treścią uzasadnienia nie może zachodzić jakakolwiek rozbieżność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1399/08 stwierdził: „Skoro z art. 134i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji wynika wprost, że postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinianemu wraz z jego kwalifikacją prawną, to nie można przy formułowaniu zarzutu ograniczyć się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, z których nic nie wynika, i które mogą być niezrozumiałe dla samego zainteresowanego. Nie należy w opisie czynu pomijać jego istotnych kwestii, by następnie wspominać o nich w uzasadnieniu faktycznym, w ten sposób niejako konwalidując niedokładności w opisie czynu. Czym innym jest bowiem opis zarzutu, a czym innym jego uzasadnienie faktyczne”.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Warszawie podniósł, że „Precyzyjność zarzutu przede wszystkim pozwala na ocenę rzetelności działań organu, któremu przecież przysługuje prawo zastosowania odpowiedniej sankcji dyscyplinarnej i ma podstawowe znaczenie dla obwinionego, gdyż wpływa na jasność jego sytuacji prawnej w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu. Obwiniony nie może być zaskakiwany treścią zarzutu, który organ doprecyzował dopiero w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego, w którym to rozwinął stawiany zarzut. Tego rodzaju praktyka jest niedopuszczalna, zważywszy, że obwiniony ma prawo do obrony, a – co więcej – konsekwencje uznania policjanta winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia choćby kary nagany mają wpływ na jego dalszy przebieg służby”.

W praktyce chodzi więc o sytuacje, gdy uznanie za winnego i wymierzenie kary następują nie tyle na podstawie materiału dotyczącego czynu opisanego w zarzucie, ale takich czynności wykonawczych, które nie były obwinionemu zakomunikowane, a są istotne z punktu widzenia kwalifikacji prawnej czynu. Nie był to jednak wbrew pozorom przypadek odosobniony, bowiem co jakiś czas zdarzają się takie sytuacje.

Formułując zarzuty, warto pamiętać o tym, że definicja przewinienia dyscyplinarnego została unormowana w art. 132 ust. 2 ustawy, natomiast ust. 3 tego przepisu zawiera jedynie przykładowo wymienione przewinienia dyscyplinarne.

Konstrukcja zarzutu

Musi przede wszystkim określać czas, w którym sprawca działał. W wielu przypadkach nie jest możliwe jego precyzyjne określenie, jednakże wskazanie ram czasowych ma znaczenie wówczas, gdy przepisy prawa materialnego wyznaczające powinności i obowiązki funkcjonariuszy ulegają zmianie. Czas, w którym sprawca działał, wyznacza także ramy przedawnienia, stąd konieczność jak najdokładniejszego jego określania.

Za niedopuszczalne należy uznać pomijanie w stawianych zarzutach dyscyplinarnych pełnego opisu sposobu działania sprawcy. Jeśli zarzucany czyn polega na umyślnym naruszeniu dóbr osobistych innego funkcjonariusza, to odwołanie się jedynie do tego sformułowania może zostać uznane za niewystarczające. Jest ono bowiem nie do pogodzenia z postulatem pewności i precyzyjności postępowania. Jak ma się bronić obwiniony, gdy nie do końca wie, które konkretne jego zachowanie zostało uznane za umyślne naruszenie dóbr osobistych innego funkcjonariusza?

Taki sposób ogólności godzi zatem w prawo do obrony. Ważne jest, aby wskazać na to konkretnie podjęte przez obwinionego zachowanie lub zachowania, które w ocenie przełożonego dyscyplinarnego wyczerpywały znamiona przewinienia dyscyplinarnego stypizowanego w art. 132 ust. 3 pkt 11 ustawy o Policji. Jednocześnie, poza określeniem, w jaki sposób działał obwiniony, niezbędne staje się określenie, jakie dobro osobiste zostało naruszone. Polski system prawa przewiduje otwarty katalog dóbr osobistych. Zgodnie z art. 23 kc dobra osobiste człowieka – w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.

Jeśli zarzut dotyczy naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy, a zatem polega na niedopełnieniu obowiązków policjanta wynikających ze złożonego ślubowania, a także przepisów prawa, to warto zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, że przepis obejmuje dwa rodzaje zachowań: niedopełnienie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania – tu punktem wyjścia stają się rota ślubowania oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa (innego niż przepis zawierający rotę ślubowania), czyli skonkretyzowana norma prawna. Możliwe jest popełnienie tego deliktu przez niedopełnienie obowiązków zarówno wynikających z roty ślubowania, jak i przepisów prawa. Po drugie – niezbędne jest określenie obowiązku, jakiego nie dopełnił funkcjonariusz. Konstrukcja tego zarzutu powinna wskazywać zarówno sam obowiązek, któremu uchybił, jak i jego źródło.

Do innej grupy zarzutów należą te znamienne skutkiem, np. wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego policjanta, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie (art. 132 ust. 3 pkt 5 ustawy). W tym przypadku formułując zarzut, opisujemy nie tylko, na czym polegało wprowadzenie w błąd przełożonego, czyli w jaki sposób sprawca działał, ale przede wszystkim skutek, jaki nastąpił lub mógł nastąpić.

Postępowanie „inkwizycyjne”

W postępowaniu dyscyplinarnym odmiennie niż w postępowaniu karnym organ dyscyplinarny jest jednocześnie organem prokuratorskim i sędziowskim. Wobec tego nie ma żadnego wentylu bezpieczeństwa w postaci zmiany opisu czynu czy dalszego prowadzenia dowodowego przez inny organ. Sąd administracyjny jako sąd prawa nie przeprowadza co do zasady postępowania dowodowego, nie zmieni opisu czynu i nie „przymruży oka” na wadliwość zarzutu. Wadliwość ta bowiem jest bezwzględnie powiązana z prawem do obrony. Obwiniony nie zna – przed doręczeniem mu orzeczenia – argumentacji przełożonego dyscyplinarnego, jego jedyną wiedzą na temat przedmiotu postępowania dyscyplinarnego są właśnie przedstawione mu zarzuty i to na nich opiera koncepcję swojej obrony. Nawet zapoznanie się z materiałem dowodowym nie oznacza, że musi się liczyć z tym, że w uzasadnieniu orzeczenia organ dyscyplinarny powoła się na takie zdarzenia, które nie były ujęte w samym zarzucie, a de facto mogą świadczyć, o tym, że obwiniony popełnił inny niż zarzucany mu czyn.

Odmienna sytuacja byłaby w przypadku, gdyby sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego policjantów były rozpoznawane przez sądy powszechne – czy to karne, czy to sądy pracy. Wówczas opis czynu ujęty w zarzucie miałby mniejsze znaczenie. Uprawnienia orzecznicze sądów pozwalają na daleko idącą ingerencję zarówno w opis czynu, jak i karę. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku Służby Więziennej. Od 2010 r. do 2022 r. sprawy dyscyplinarne funkcjonariuszy tej służby były rozpoznawane finalnie przez sądy pracy. Należy wskazać, że opis czynu, o którym mowa w ustawie, nie musi i nie powinien być drobiazgowy. Precyzyjność zarzutów oceniana z punktu widzenia prawa do obrony nie oznacza konieczności szczegółowego rozwodzenia się w zarzucie na temat zachowań objętych dyspozycjami przewinień dyscyplinarnych. W miarę możliwości należy także przy formułowaniu zarzutów abstrahować od ich konotacji prawnokarnej. Posługiwanie się bowiem opisem czynu zaczerpniętym z normy prawa karnego przed wyrokiem skazującym może zaważyć na losach postępowania dyscyplinarnego.

Istota konstrukcji zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym sprowadza się, zresztą podobnie jak w postępowaniu karnym, do korelacji z kwalifikacją prawną tego czynu. Opis powinien zawierać te elementy, które wskazują, że doszło do naruszenia takich a nie innych powinności lub obowiązków w takich a nie innych okolicznościach faktycznych.

mec. Magdalena Będziejewska-Michalska

radca prawny